如何管住"街头官僚"与小微权力？

基层治理是国家治理的基石，基层一线管理者直面人民群众，是贯彻落实党的方针政策的实践者，更是强本固基的执行者。其权力运行不仅事关人民群众的切身利益，更直接影响着政府诚信与公信力。如何对基层一线管理者的权力行使过程进行有效监督，使小微权力规范运行？近日，南京师范大学强化培养学院院长、地方政府治理创新研究中心主任钱再见教授在《国家治理》周刊进行了精彩解读！

来源 | 《国家治理》周刊及人民论坛网（rmltwz）

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基层治理是国家治理的重要方面。基层治理涉及的小微权力是指处于国家行政体系“神经末梢”的基层一线管理者行使的直接影响服务对象利益的小范围微型公权力。

基层一线管理者在中国传统上被称为“芝麻官”，在西方则被称为“街头官僚”，他们的权力行为不仅事关服务对象的切身利益，而且直接影响政府诚信和公信力。因此，必须对“街头官僚”的权力行使过程进行有效监督，促使其手中的小微权力规范运行。

01

公共组织“授权—监控”逻辑

基层治理中，小微权力规范运行的公共组织“授权—监控”逻辑在于：作为一种组织性权力，基层治理中的小微权力是由其在组织中的职位所决定的，是一种公共组织的结构异化和工作疏离现象。在公共组织的授权逻辑和委托代理关系结构中，对于基层一线“街头官僚”关系疏离的影响主要是通过权力控制和监督等方式实现的。

①

运行于公共组织“神经末梢”的岗位权力

基层治理中的小微权力是基于公共组织授权而形成的一种组织性权力，包括决策权、组织权、指挥权、人事权、财政权、奖惩权等。高度集中和高度正规化的组织结构下，很容易形成更大的工作异化（work alienation）以及与表现性关系的更大疏离。基层一线的“街头官僚”及其手中的小微权力作为这种高度集中和高度正规化的公共组织中的一种结构异化和工作疏离现象，运行于公共组织的“神经末梢”。

②

变异于公共组织委托代理关系中的信息不对称

基层治理中的小微权力来源于公共组织多重委托代理关系中形成的信息不对称。基层治理中，“街头官僚”对于信息的控制给组织监控造成了事实上的困难，并使其成为一种“边界行动者（boundary actor）”。大多数“街头官僚”理论模型都将“街头官僚”的决策过程视为一个黑箱。同时，由于基层一线的“街头官僚”工作的特殊性，以及其权力的小微性和权力行使过程的隐秘性，外部公众对于“街头官僚”权力的监督也同样面临困难，往往难以奏效。

③

基于组织化监控的制度化监督

政府公共部门以层级结构中的逐级授权为基础，公共政策一般要经历自上而下的制定和执行过程，这表明政策条款只有到了基层一线的“街头官僚”那里，才能从纸上的条文变成具体的政策落实行动，对政策对象产生直接影响。

在实际政策执行过程中，公共组织的结构特征以及基层官僚的自由裁量权是影响基层小微权力规范运行的重要变量，而作为自由裁量权组成部分的再决策职权则是小微权力的来源和基础。

因此，为了确保基层官僚手中的小微权力和自由裁量权能够真正服务于公共目标、促进政策执行，不仅其工作目标、服务程序以及相关权力要列入权力清单，而且需要通过权力清单，推进其权力运行过程的公开化。此外，还要通过政策绩效评估和政策监控来引导基层官僚的小微权力规范运行，从而更好地维护公共利益。

02

公共服务“策略—控制”逻辑

基层治理中的小微权力生成于公共服务场景中的互动过程，产生于公共服务场景中权变性的策略行动，有赖于公共服务场景中的实时性、制度化监督。

①

来源于公共服务场景中的互动过程

“街头官僚”作为“一线公共服务工作人员，他们在工作中同公民产生了直接的交流接触，并且在他们工作的执行过程中拥有大量的自由裁量权。”从这个意义上说，“街头官僚”的权力是其直接与政策目标群体、公共服务对象以及行政执法对象互动沟通的过程中，特别是经由政策变通、信息垄断和执法弹性等途径而生成的。对于这些群体来说，如何与“街头官僚”打交道往往也是至关重要的。

②

生成于公共服务场景中权变性的策略行动

在政治话语分析框架中，“街头官僚”被认为是有创造力的策略师，他们寻求在谈判性的、模棱两可的工作环境中取得策略性的成功。在这种政治话语理论中，“街头官僚”的决策是在一种权变性的、学习性的策略行动中形成的。

③

围绕公共服务场景中小微权力运行过程的实时性监督

“街头官僚”对于公共政策的理解与执行方式直接影响着许多公民的利益。良善的公共治理和公共服务需要基层对接“千条线”，进行“一根针”的“高效”的政策执行。对基层治理中“街头官僚”的策略行动，应该围绕权力运行的规范化、标准化和制度化原则进行实时监督，使得权力运行流程更加具有透明性，并且进一步规范“街头官僚”可以运用的各种资源和手段的条件，从而促使基层一线中“街头官僚”小微权力规范化运行。

03

“规则—监督”逻辑

基层治理中的小微权力产生于依法行政过程中的自由裁量空间，并且随着自由裁量权的扩大而扩张。从某种程度上讲，小微权力的扩张源于对规则的漠视，其规范运行有赖于党和国家监督体系中的网络化监督。

①

产生于自由裁量过程中的基层小微权力

规则是指参与方之间关于强制性规定的共识性理解。在要求的、禁止的和允许的行为选项之间，人们需要基于自己的主观理解、情境判断而作出自己认为恰当的选择，这一选择的过程，正是自由裁量行为产生的过程。

②

游走在依法行政与自由裁量之间的小微权力变异行为

在整个行政层级中，“街头官僚”是处于绝对从属地位的，负有服从上级的义务。然而事实上，这种对“街头官僚”“受命执行”角色的设计，往往导致上层决策者对这一层级不够重视。或者是，上层决策者忽视“街头官僚”在整个公共政策链条中潜在的和现实的影响力，从而一定程度上放松了对这一群体的教育、监督与管理，导致后者在实践中出现缺乏回应、滥用职权、不守规则、不尊重服务对象等现象。这显然从另外一个侧面证明了对“街头官僚”这一拥有较大自主权和自由裁量权的特殊群体实施监督的必要性和重要性。

③

针对小微权力变异行为的网络化监督

基层一线“街头官僚”的权力有多种来源渠道，既有公共组织的正式授权即组织化权力，也有在提供公共服务的场景中通过互动产生的交换性权力，还有在理解和运用政策法规过程中出现的行政自由裁量权。可以看到，基层一线的“街头官僚”手中的权力既可以用来推进政策执行，致力于服务型行政和行政执法，也可能在行使过程中产生政策变通、权力寻租甚至法外设权等变异行为。

影响基层一线的“街头官僚”小微权力的因素不只是作为权力主体的“街头官僚”的个体决策特征和作为授权来源的组织特征，同时也包括作为权力对象的群体特征。此外，还包括组织外部的大环境因素，如社会环境、法律法规、大众传播媒体等等。

在政治社会学的意义上，基层一线的“街头官僚”及其手中的小微权力毫无例外地都来源于社会并且服务于社会的公共目标。因此，对于基层治理中的小微权力不仅需要自上而下的组织化监督，更需要日常的制度化监督与问责。在基层社会治理实践中，需要破除传统官本位思想和“重人情、轻制度”的观念，克服“街头官僚”寻求庇护、选择性执行以及以资源获取为目的的“拉关系”等行为偏误。

在中国社会转型过程中，由于权力的脱嵌，造成了政府对街头空间管制力度的疲弱，并且形成了很多棘手的社会治理问题。但既然公共权力是公共组织实施公共管理、提供公共服务的基础，如何在现有的官僚制结构下打破部门、层级以及职能的边界，实现一种“纵向到底，横向到边”的“无缝隙政府”呢？

从治理理论视角来看，其基本路径就是要以制度化的方式对基层小微权力的运行过程和流动环境实施网络化的监督和管控。也就是说，有必要在基层一线的街头空间中通过网格化治理使其权力清单公开化、服务流程公开化，最终实现权力运行过程公开化。

04

认真对待基层治理中的小微权力

在基层治理中，“街头官僚”的小微权力来源于公共组织的授权过程，生成于公共服务场景中的互动过程，扩张于其对于规则的运用过程。因此，必须认真对待基层治理中的小微权力及其规范运行，切实将基层治理中的小微权力关进制度的笼子里，并且为基层治理中小微权力的规范运行提供技术支撑。

一是要认真对待基层治理中的小微权力及其规范运行。基层治理中的小微权力不仅对于基层群众有直接影响，而且关系着政府诚信和公信力，必须要认真对待。为此，必须坚持和完善党和国家监督体系，健全党的全面领导制度，真正实现监督全覆盖。同时，坚持党的集中统一领导，真正把中国特色社会主义权力监督体系的制度优势更好转化为国家治理效能。

二是切实将基层治理中的小微权力关进制度的笼子里。制度化建设无疑是国家治理现代化进程中的一项关键任务。在基层治理实践中，要将“街头官僚”的小微权力关进制度的笼子里，就要公开办事流程、办事要求和注意事项等服务指南；提高行政效能；严格落实责任追究制。

三是要为基层治理中小微权力的规范运行提供技术支撑。要有效利用现代信息和通讯技术，保障公共治理过程中各利益相关方享有充分的知情权，为公众利益表达提供更多的渠道，从而形成一个有回应性的、负责任的、具有更高服务品质的基层治理格局。