社科院警示中国缺粮风险：2021年—2025年或现1.3亿吨的粮食缺口

文｜《财经》记者 焦建

在“十四五”（2021年—2025年）期末，中国有可能出现1.3亿吨左右的粮食缺口，其中谷物（稻谷、小麦、玉米三大主粮）缺口约为2500万吨。

8月17日，中国社会科学院农村发展研究所发布的一份名为《中国农村发展报告2020》的报告透露了上述预估数据。其之所以受到高度关注，因与近期一系列与粮食安全相关的报道与讨论稍显有别，其并非在列举中国粮食丰收及库存的相关数字后指出短期内无需担心，而是在延续学界多年来对中国粮食安全“紧平衡”总体判断基础上给出了预警。

据国家统计局7月15日时公布的全国夏粮生产数据：2020年全国夏粮总产量14281万吨。以此为标准推算，假如真出现2500万吨的主粮缺口，则略相当于该产量的六分之一左右。

中国仍非一个粮食供应高枕无忧的国家，相关话题在中国“三农”研究领域亦曾被多次提及。受制于发展阶段、生产及技术条件等原因，农村发展仍面临诸多矛盾和问题，如农民种粮积极性下降、农民持续增收难度加大、农村老龄化日趋严重、村庄分化日益加剧等，这些问题都与粮食能否稳定持续供应相关。

“可以负责任地说，当前中国的粮食安全是有十足保障的。中国的粮食安全，其实主要是长远问题。换句话说，中国粮食安全当前是有保障的，但从长远来看，存在一些薄弱环节和短板，需引起高度重视。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆对《财经》记者解析称。

“紧平衡”三特点

在居民日益追求吃好的当下，按照“大粮食”概念统计，包含了各类食物，比如谷类、薯类、豆类等，甚至包括肉类和牛奶。但真正与吃饱有关的仍为三大口粮，也就是稻谷、小麦与玉米。

根据国家统计局数据，2010年以来，中国人均粮食占有量持续高于世界平均水平，2019年超过470公斤，高于人均400公斤的国际粮食安全的标准线。近日发布的《中国农业产业发展报告2020》也显示：2019年中国稻谷、小麦和玉米三大主粮的自给率达到98.75%，不存在进口依赖问题。

从供给侧来看，情况则有所不同。据《财经》此前相关报道：中国的粮食状况具备脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡三个特点。所谓脆弱平衡，是资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大；紧张平衡，是总供给保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕。

先看土地：按照农业农村部部长韩长赋在相关文章中的说法，近年来，中国耕地总面积一直稳定在20.3亿亩左右，耕地负载逐年加大。全国新增建设用地占用耕地年均约为480万亩，虽有占补平衡，但2010年至2017年耕地净减少780多万亩。从质量看，不少地方耕地退化、污染严重，一些地方占好地、补坏地，占水地、补旱地，2016年全国优高等耕地面积仅占29.5%。

因此，学界近年来多次呼吁的是从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。所谓“当量”，即占用耕地和补充耕地在产出能力和质量上要平衡，不是说占1亩就简单补1亩，而是以占用土地的产出能力为依据，补充的土地产出能力也必须与之平衡。换言之占用1亩土地如果一年产粮食1000公斤，补充的1亩土地如1年只能产500公斤，就需补2亩地。

再看生产者：与耕地减少同样严重的是，青壮年劳动力从事农业的越来越少，数以亿计的农民工进入城市，留在农村为14亿中国人生产粮食的不少是“38（妇女）、99（老人）、61（儿童）部队”。事实上，在部分地区，这支“部队”已经减少至只有“99”作为主力。

在这样的生产条件下，中国的粮食仍在过去的十几年中实现增产，与农业机械等现代生产科技及政策扶持有关。中国统计年鉴资料显示：1980年，中国农业机械总动力约为1.5亿千瓦，大中型拖拉机74.49万台；2018年，中国农业机械总动力超过10亿千瓦，大中型拖拉机422万台。

这些数字意味着中国三大主粮生产已基本实现机械化。“全国农作物耕种收综合机械化率迈上70%台阶，小麦、玉米、稻谷三大主粮生产基本实现机械化，设施农业、畜牧水产养殖和农产品初加工机械化开始提速，这是中国农业机械化发展里程碑式的标志。”农业农村部一位官员近日称。

有增有减的“紧平衡”生产条件在未来五年内会有什么变化，是前述《中国农村发展报告2020》所重点关心的内容之一。该报告由1个主报告，综合篇、经济篇、社会篇、生态环境篇等4篇19个专题报告组成，对“十三五”时期(2016-2020年)中国农村发展进行总结，并对“十四五”时期(2021-2025年)农村发展前景予以展望。

该报告指出：“十三五”时期，中国在保障粮食安全、促进农业转型升级、农村一二三产业融合、农民增收致富等方面均取得了显着成效，脱贫攻坚目标任务已接近完成。但农村发展中仍面临诸多问题，如农民种粮积极性下降、农民持续增收难度加大、农村老龄化日趋严重、农村民生短板突出等，需要引起高度重视。

报告预计：除可能出现前述粮食缺口外，“十四五”时期中国农村发展将呈现新的特点。到2025年，中国城镇化率将达到65.5%，保守估计新增农村转移人口在8000万人以上；农业就业人员比重将下降到20%左右；乡村60岁以上人口比例将达到25.3%，约为1.24亿人；上海、江苏、浙江、北京、天津预计将在2025年前后率先基本实现农业农村现代化目标值，引领全国农村发展。

报告建议：“十四五”时期中国农村发展的总体思路是以确保国家粮食安全为前提，“巩固一个确保、强化两大动力、贯穿一条主线、聚焦四大重点、建设三个乡村”。“中国基于居民生活的国家粮食安全保障体系基本建立，但也存在着粮食供给数量充足而结构性供求失衡问题。应根据新时代粮食供求主要矛盾的变化，深入推进农业供给侧结构性改革，更好地以满足新时代居民粮食消费升级为导向，保持粮食供求相对宽松关系，多途径提高抗御国际市场波动冲击和平抑国内市场波动能力，完善粮食收储政策，加强粮食安全保障能力建设，建立粮食优质优价机制，确保新时代国家粮食安全。”参与该报告的相关人士近日撰文指出。

叶兴庆也认为：“中国耕地保护面临的形势比较严峻，未来工业化、城市化进程仍将继续，势必将占用一部分农田，如此，就需要我们加强耕地保护、落实好耕地占补平衡等政策，进一步通过高标准农田建设来提高土地生产率，实施藏粮于地、藏粮于技战略”。

“对内，我们要保持市场化的定力，这一方向和道路我们应继续坚定不移地走下去；对外，我们要保持全球化的定力。‘适度进口’是新粮食安全战略的组成部分。为此，一方面要继续推动进口来源多元化；另一方面要加快培育大型跨国粮商，提高对粮食供应链的掌控能力。”叶兴庆称，“减少粮食浪费，实际上相当于减轻了粮食需求，进而减轻了粮食供给承受的压力，而且节约作为一种消费结构的调整，还将反作用于生产结构，有助于提高国土资源的利用率，进一步拓展食物来源。”

调出与调入账本

除国内粮食总量安全之外，2020年的新冠肺炎疫情防控，也让粮食市场波动的风险被越来越多的人关注：中国历史中成百上千年的“南粮北运”变成了近几十年来的“北粮南运”或“中粮西运”，格局变化给各地带来了一系列影响。在突发或极端情况下，如何保障粮食调入地的食物安全？

“从中长期看，中国的粮食产需仍将维持紧平衡态势，确保国家粮食安全这根弦一刻也不能放松。从流通形势看，粮食生产将继续向核心产区集中，跨区域粮食流通量将进一步增加，粮食市场大幅波动的风险依然存在。”2019年10月时，国务院新闻办公室发布的《中国的粮食安全》白皮书就曾如此指出。

从历史背景看：中国粮食主产区、主销区和产销平衡区的概念始于20世纪90年代的第一轮粮改。1994年时，国务院在综合考虑了各省的资源禀赋差异和发展粮食生产的传统等因素之后，依据粮食生产与消费量的多少，明确了北京、天津、上海、福建、广东和海南等6省市为粮食主销区。此后，由于浙江粮食产量和库存大幅度下降，在2001年进行的新一轮粮改中，其也被国务院纳入到了粮食主销区的范畴之内。

此轮粮改重新划分了粮食主产区、产销平衡区和主销区3大功能区的版图：其中山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、山西、甘肃、青海、宁夏和新疆等11个省区被确定为产销平衡区；而黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个省区市则被确定为粮食主产区。

因生产的自然条件及科技进步等多重因素的共同作用，中国粮食主产区和主销区的位置变迁，既造就了新的粮食总量增长极，亦让各地的种植结构发生了变化，是一个动态的发展过程。据相关统计数据显示：2019年中国粮食产量前10的黑龙江、河南、山东、安徽、吉林、河北、江苏、内蒙古、四川和湖南，北方地区占据较大优势。另外，近年来，北京、上海、浙江、福建几个发达省份的粮食产量也在相对减少。

整体而言，东北粮食生产优势十分明显。黑龙江2019年时的粮食产量达到了7503万吨，是唯一一个粮食生产超过7000万吨的省份。这与其土地等各项生产条件有关，因大部分都是平原，便于耕作，这也使得东北的农业现代化程度较高。此外，河南、山东等地近年来也分别保持了粮食的较高产量。

值得关注的，则是那些粮食“产不足需”的地区。具体来看：北京、上海、天津这3大直辖市，以城市经济体为主，耕地和农业占比已经非常小。西藏、青海、宁夏这几个边远省份的人口总量都不大，以畜牧业为主，海南以特色农业为主。

细究原因，近十年来沿海发达地区的粮食生产减少，要么是耕地不再生产粮食转而投入二三产业，要么是由于农业内部结构调整，种植附加值更高的蔬菜花果以及一些经济作物。近十年以来，广东和浙江主要依靠其较强的购买能力和暂时良好的国内粮食市场环境，来维持其农产品市场的繁荣和粮食安全。

为此，十多年前已有国内学者提出建议：作为主销区的广东、浙江等地，也应当严饬其保护耕地，提高土地肥力，明确粮食种植面积，提升其粮食自给率，增强本地农业基础。否则，中国人口与经济高度集聚区往往是缺粮区，容易成为国际粮市波动的传导区。

1993年底，中国粮食库存充足而粮价突然暴涨，其主要原因之一是国际粮价走高，广东沿海地区从进口转向国内粮市。

作为人口大省，广东省2019年常住人口为11521万人，居全国首位。其中，珠三角核心区常住人口6446.89万人，占全省人口总量的55.96%。相关数据显示：2019年广东省粮食产量1241万吨，同比增长4.00%，珠三角9市粮食产量约占广东省总产量的23.76%，除中山市外，珠三角其余城市粮食产量均实现正增长（不含深圳市）。

广东省粮食和物资储备局数据显示：2012年-2015年广东省粮食进口量年均增长约27%。2019年，该省仍需净调入粮食约3800万吨以满足粮食消费需求。此外，2019年经广东省口岸进口粮食总量同比下降10.60%，但今年上半年经广东省口岸进口粮食总量同比增长45.1%。

该局分析：这与国际粮价低迷、饲料用粮需求回暖及企业增加库存意愿较强有关。

与工业生产等相比，作为百业之基的农业产值较低。农业大省千方百计稳定农业生产，往往意味着“无工不富”，中国多年来整体协调产区和销区之间利益的方式，是进行财政补偿等。而部分销区，近年来也在通过与产区一起构建产销合作机制来稳定自身的粮食供应。

传统做法主要有两种，一是销区较有实力的粮食企业，如中储粮直属库和粮食局下辖的粮库等，通过收购库点或委托收购的方式，直接到产区从农民手中收购，以此控制粮源基地；二是一部分粮食深加工企业将生产线直接建设在粮食主产区，跳过中间环节直接在产区收购原料，如河北梅花味精等。

在这些传统思路之外，销区也正在以资产为纽带，开始建立跨区域的大型股份制粮食企业，把产销区的利益联结在一起。

“严守耕地红线，全省共有2398万亩永久基本农田，已建成高标准农田1900万亩，其中粮食生产功能区810万亩。管好用好按照吨粮标准建设的这些高标准农田和粮食生产功能区，保持300亿斤粮食综合生产能力。”今年4月，浙江省粮食和物资储备局的一位人士在该省疫情防控期间如何保证粮食安全的一次新闻发布会上指出，“（浙江将继续）统筹组织粮食加工、经营企业和粮油批发市场及时采购调度粮源，补充粮油库存。支持粮食企业与粮食主产区加强产销衔接。”

浙江省持续多年的解决粮食短缺的思路，是“把粮仓建在全国”：一方面，将东北的粮食企业吸引到浙江来进行加工；另一方面，动员浙江的农民到黑龙江三江平原去租地耕种，自己则不再大规模地发展农业，而是全力投入到工业化中去。与浙江进行粮食产销合作的地区已扩大到江苏、江西、安徽、山东等十个粮食主产省，采用订单基地、租地经营、收购仓库及设立产加销基地等形式建立了粮源基地。

早在2000年时，自给率不到50％的浙江就提出了向东北要粮的思路，在全国率先与黑龙江开展省际粮食产销合作。“确实也担心，万一真的粮食短缺以后，不给运出来。”浙江省社科院的一位相关研究人员当时就指出。