最高法判例：占用河道建设庄园、农家乐、休闲度假区等是否合法？

裁判要点

占用河道土地建设生态旅游休闲度假区，从事生态种植、养殖、垂钓、餐饮服务等经营活动，是否合法，应注意以下几点：当事人在涉案土地上建设相关建（构）筑物，但并未提供证据证明已取得河道主管机关及有关部门的批准，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘的规定”的规定。同时，当事人亦未办理相关备案手续，不符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条“严禁随意扩大设施农用地范围，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理”的规定。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020)最高法行申6391号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：司马钦，男，1974年11月9日出生，汉族，住山东省曲阜市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：曲阜市人民政府。住所地：山东省曲阜市春秋路**。

法定代表人：彭照辉，该市市长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：曲阜市防山镇人民政府。住所地：山东省曲阜市防山镇宋家村。

法定代表人：王国栋，该镇镇长。

一审被告：曲阜市自然资源和规划局（原曲阜市国土资源局）。住所地：山东省曲阜市大同路**。

法定代表人：姜玉彬，该局局长。

再审申请人司马钦因诉曲阜市人民政府（以下简称曲阜市政府）、曲阜市防山镇人民政府（以下简称防山镇政府）及曲阜市自然资源和规划局（原曲阜市国土资源局）土地行政强制一案，不服山东省高级人民法院（2019）鲁行终1678号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

司马钦申请再审称：（一）司马钦与曲阜市防山镇钱家村村民委员会签订了《河道内土地承包合同书》，承包期限为2013年1月6日至2029年1月5日，承包土地的性质为集体农用地。司马钦在上述土地范围内投资建设曲阜市益康园生态旅游休闲度假区，种植树木、建设种植大棚等，属设施农用地上的建设行为，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，不需要办理建设规划手续，属于合法建筑。（二）根据曲征公告【2016】44号《曲阜市人民政府拟征收土地公告》及曲阜市公安局防山派出所出具的《出警证明》，司马钦的益康园生态旅游休闲度假区在“鲁南高铁项目”征收范围内。因征收补偿标准问题，司马钦一直未签订相关补偿协议。曲阜市政府、防山镇政府的强拆行为，并非“清障”而是为修建“鲁南高铁项目”而实施，是以“拆违代拆迁”的违法行为。（三）曲阜市政府、防山镇政府在强拆之前，并未告知司马钦相关“清障”事宜，亦未对涉案建（构）筑物作出过违法建筑的认定。在强拆之后，曲阜市政府、防山镇政府认定涉案建（构）筑物是违法建筑，无事实和法律依据。（四）一审法院认定案件事实错误，二审法院未予纠正，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定驳回司马钦的上诉请求，属适用法律错误。综上，司马钦依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。

本院再审审查认为，根据一、二审法院审理查明的事实，司马钦与曲阜市防山镇钱家村村民委员会签订《河道内土地承包合同书》，所承包土地系位于河道内的复垦土地。司马钦在该片土地上投资建设曲阜市益康园生态旅游休闲度假区，经营范围包括生态种植、养殖、垂钓、餐饮服务等。其从事上述经营活动，在涉案土地上建设相关建（构）筑物，但并未提供证据证明已取得河道主管机关及有关部门的批准，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘的规定”的规定。司马钦申请再审依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，主张涉案土地系设施农用地，其所建建筑属于养殖大棚等生产设施，无需办理批准手续。但该通知第一条指出，严禁随意扩大设施农用地范围，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理。司马钦并未提供证据证明其在涉案土地上建设相关设施的活动符合上述通知的规定，亦未履行相关备案手续。故其申请再审依据《河道内土地承包合同书》及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》提出主张，不能推翻一、二审判决关于涉案土地性质系河道内复垦土地以及其在河道管理范围内建设相关建（构）筑物未经相关部门批准或者备案的认定，其关于上述建筑系合法建筑的主张，缺乏事实和法律依据，不能成立。

至于司马钦申请再审主张涉案土地涉及“鲁南高铁项目”一节，不影响所涉建（构）筑物是否违法建筑的事实认定，本院不予审查认定。本案一、二审判决已确认曲阜市政府、防山镇政府强制清除司马钦所建位于曲阜市益康园生态旅游休闲度假区内的建（构）筑物的行政行为违法，并释明其因此产生的损失，可依法在提起行政赔偿诉讼中另行主张，已充分考虑其合法权益的保障，本院予以维持。

综上，司马钦的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回司马钦的再审申请。

审判长　　王展飞

审判员　　肖宝英

审判员　　李　涛

二〇二〇年六月三十日

法官助理 刘牧晗

书记员 齐 欣

来源：鲁法行谈

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