【办案实务】公安机关查封、冻结的几个常见问题

来源：锦城老张 作者：张君龙

公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施，本质上虽仅是临时的限制性措施，不具有“终局”效应，但却对物权产生不同程度的实际影响。如：查封房产、土地、车辆等，影响其交易、抵押及处分；冻结存汇款、 证券交易结算资金、期货保证金等，影响其使用、支配、收益等。因刑事查封、冻结往往直接关涉相对人的现实利益，也常成为争议较多的侦查措施。

近年来陆续出台的相关规定、司法政策，一再强调“产权保护”、“法治化营商环境”等问题，涉及对涉案财物查封、冻结的无不强调“审慎”、“慎重”、“严格区分”、“不牵连”等关键词。2020年7月至2021年底的全国公安机关开展的坚持政治建警全面从严治警教育整顿活动中，“以刑事司法手段不当介入经济纠纷，超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结……”亦在集中整治之列。

在这样的刑事司法背景下，公安机关办理刑事案件尤其是经济犯罪案件，适用查封、冻结措施的有关问题值得广大办案人员高度重视、深入思考、准确把握！

1.

“一查到底”涉及的超范围问题

公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施的根本法律依据是《中华人民共和国刑事诉讼法》（下称《刑诉法》）。《刑诉法》141条将“查封”的范围界定为“侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件”；144条将“冻结”的范围界定为“犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产”。

2013年9月1日公布并实施的、由公安部会同最高法、最高检等14个部门共同研究制定的《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》（下称《规定》）对公安机关适用查封、冻结措施的范围做了总体的界定和具体的规定，总体上概括为“涉案财物”，并作如下界定：其一，犯罪所得及其孳息；其二，用于实施犯罪行为的工具；其三，其他可以证明犯罪行为是否发生以及犯罪情节轻重的财物。 具体查封、冻结范围，在《规定》第五条、第二十三条进行了详细规定。

从既有规定看，公安机关适用查封、冻结措施的范围应该是相对明确、固定的。但问题在于，对查封、冻结范围的界定既需要客观的证据支持，也需要主观的经验判断；而且范围界定是否准确的依据完全可能是动态的。之所以如此，公安机关办理的刑事案件尤其是经济犯罪案件，侦查过程中犯罪事实可能并不清楚、证据也可能并不确实、充分。这就要求办案人员在侦查工作推进过程中，需要根据查证的事实和在案的证据，持续对查封、冻结范围是否符合相关规定进行审查判断。

实践中，“一查到底”主要是指，查封、冻结措施可随“赃款、赃物”去向跟踪适用。这里面涉及几个常见问题：

一是未判断犯罪性质而笼统认定涉案财物。如立案侦查职务侵占、挪用资金犯罪，在未查清资金去向的情形下，查封、冻结犯罪嫌疑人其他关联公司名下资产；立案侦查某公司销售人员涉嫌合同诈骗犯罪，查封、冻结犯罪嫌疑人所在某公司名下资产。甚至不排除为了查封、冻结相关资产，在本可以区分单位、自然人犯罪的情形下不加区分进行立案查处。

二是未区分犯罪所得而一律采取查封冻结。如立案侦查非法吸收公众存款、集资诈骗罪，查封、冻结犯罪嫌疑单位的债务人 资产 ；立案侦查组织领导传销罪，查封、冻结犯罪嫌疑人行为发生前购置的房产、车辆，以及个人名下存款。尤其是对资金的冻结，犯罪嫌疑人虽然出借了资金，以“追赃”名义直接查封、冻结借款人的资产本质上已违反《刑诉法》的相关规定。

三是未查明移转原因而追索适用查封冻结。如立案侦查非法吸收公众存款罪，查封、冻结犯罪嫌疑单位已以市价合理出让的土地、卖出的房产，已偿还的正常借款，等等。这种所谓的“一查到底”更是严重违背产权保护规定的情形，刑事司法中尤其应予避免。

2.

“追赃挽损”涉及的超数额问题

一般而言，“超数额”是指查封、冻结措施适用的法律和事实依据存在，仅仅是“幅度”超越了涉案财物的问题。易言之，本该查封、冻结的涉案财物，根据不同案件情况以及犯罪数额、犯罪所得、造成损失等，在金额、数额、数量上相匹配，而实际查封、冻结的财产价值却超这一标准。

公安机关办理涉及财产类的刑事案件包括多数经济犯罪案件，“追赃挽损”都是在查证犯罪的同时的重要价值追求之一，直接关系到政治效果、社会效果的实现。也是因此，《刑诉法》以降关于查封、冻结措施细化的规定，也不断尝试尽可能在侦查阶段查控更多的涉案资产。比较典型的如：

公安机关侦查期间根据《规定》及诉讼需要，先行依法对下列财产采取查询、查封、扣押、冻结等措施：“（1）黑恶势力组织的财产；（2）犯罪嫌疑人个人所有的财产；（3）犯罪嫌疑人实际控制的财产；（4）犯罪嫌疑人出资购买的财产；（5）犯罪嫌疑人转移至他人名下的财产；（6）犯罪嫌疑人涉嫌洗钱以及掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益等犯罪涉及的财产；（7）其他与黑恶势力组织及其违法犯罪活动有关的财产。” 《最高人民法院最高人民检察院公安部司法部关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》第6条

上述《意见》及类似规定，确定查封、冻结的范围不仅仅是根据《规定》，同时还根据“诉讼需要”。何谓“诉讼需要”？宽泛的讲，和刑事诉讼活动能够产生联系的、有助于推动刑事诉讼环节的事项皆可宽泛评价为“诉讼需要”；笔者认为其包括但不限于：认定犯罪事实、判处自由刑和罚金刑、没收财产、返还被害人、赔偿损失以及附带民事诉讼赔偿，等等。犯罪嫌疑人资产多寡和处置情况无疑影响其实际量刑，因此将犯罪嫌疑人名下和犯罪行为有关联的财产、恶性犯罪事实尚未查清情形下的名下全部资产，解释为“可以证明犯罪情节轻重的财物”，仍可评价为合乎规范的“扩大解释”。

虽上述《意见》涉及的财物在权属上仍归于涉嫌犯罪的单位或自然人，但笔者认为该解释仍有失“正当性”，原因在于其并未“严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，严格区分企业法人财产与股东个人财产，严格区分犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产”。当然，我们可以解释：《意见》仅仅针对某一类危害性严重犯罪的“特殊规定”。但值得警惕的是，权力往往就是这样扩张以至于被滥用的。

对多数犯罪而言，是否“超数额”都有一个基本的参照系，即犯罪数额、损失数额、犯罪所得额。因此，无论适用查封、冻结等涉案财物查控措施的目的多么“高尚”，都必然伴随相关事实、数额、金额的认定。如果我们查明行为人职务侵占的金额为20万元，就不宜轻易对其100万元的账户进行冻结；如果我们查明行为人集资诈骗的金额是3000万元，就不宜对其价值2亿元的房产进行整体查封。

办案单位应根据查明的事实和证据，遵循合法性、必要性、合理性原则，根据实际情况采取相应措施。部分查封满足要求的，不应整体查封；查封可同时满足合理使用的，不应限制合理使用；冻结存款金额不应超过涉案金额，原则上不应整体冻结，可视情采取固定金额冻结、最高额冻结、只收不付冻结。

3.

“未依规报批”涉及的超权限问题

“超权限”查封、冻结一般是指办案单位按办案程序规定不具有审批权进而查封、冻结的情形。一方面，《规定》区分查封、冻结的金额、数额、对象、次数等不同情形，设置了不同的审批权限，以此限制办案单位审查不严，恣意超范围、超数额查封、冻结；另一方面，县级公安机关具有绝大多数侦查职权和自己的法律文书，如忽视刑诉法以下的相关程序规定，经本级公安机关负责人批准仍可独立或请求相关部门协助进行查封、冻结，相关部门审查不严情形下仍可实施查封、冻结。

在此情形下，办案单位尤其应引起注意的是明确查封、冻结的不同情形的审批权限。笔者在此对《规定》相关内容作一简要梳理，以供广大办案人员借鉴：

1.涉案土地和房屋面积、金额较大的，应当经设区的市一级以上公安机关负责人批准。何谓“较大”？各地实践可能有差异，成都实践中将土地房屋估值在5000万元以上的确定为较大。

2.对以公益为目的的教育、医疗、卫生以及社会福利机构等场所、设施，保障性住房，原则上不得查封。确有必要查封的，应当经设区的市一级以上公安机关负责人批准。

3.案件重大复杂，查封期限届满并切已经续封一次，确需再续封的，应当经设区的市一级以上公安机关负责人批准。

4.案件重大复杂，冻结存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等资金的期限为一年的，应当经设区的市一级以上公安机关负责人批准。

5.冻结股权、保单权益的，应当经设区的市一级以上公安机关负责人批准。

6.冻结上市公司股权的，应当经省级以上公安机关负责人批准。

7.涉案账户较多，且开户地属同一省、自治区、直辖市，办案地公安机关需要对其集中冻结的，应逐级上报省级公安机关批准。

8.涉案账户较多，且开户地分属不同省、自治区、直辖市，办案地公安机关需要对其集中冻结的，应逐级上报公安部按照规定程序批准。

4.

“未依规续解”涉及的超期限问题

《规定》明确了查封、冻结不同对象的法定期限，续查封、续冻结的期限以及查封、冻结措施在侦查、起诉、审判阶段的主体转换和衔接，违反其相关规定即容易造成超期限的问题。这里容易出现的问题主要是三个方面：

一方面是，办案人员忽视法定期限要求，随意确定期限、不确定期限，如有的故意在法律文书上将查封期限填写为2年以上，有的故意在法律文书上不填写查封期限，默认为无新的法律文书之前一直查封。

另一方面是，办案人员工作疏忽未及时续查封、续冻结，以及诉讼环节转换中未衔接续查封、续冻结问题，导致原查封期限出现超期问题。如有的案件在侦查不同阶段查封、冻结的涉案财物期限届满时间自然不一，办案人员因工作疏忽未及时进行分别续封、续冻，即出现超期限问题。另如有的案件侦查终结、移送审查起诉后未做好续封续冻的衔接工作，诉讼程序尚未终了但未续封续冻。

严格意义上讲，上述两方面“超期限”情形属于“伪问题”。《规定》一方面对查封、冻结的期限做了具体规定，一般情形即查封两年、冻结六个月；另一方面，第七条规定“查封期限届满，未办理续封手续的，查封自动解除”；第二十六条规定“冻结期限届满，未办理续冻手续的，冻结自动解除”。实践中，相关部门协助司法机关查封、冻结时“不敢”轻易“自动解除”，本质上是对《规定》的理解和执行不到位。

最后，笔者认为实质的超期限查封、冻结问题应该是，通过在案证据证明的相关事实表明不应继续查封、冻结时，仍继续查封、冻结。如已终止侦查、撤销案件、不起诉等情形，仍对当事人财产继续查封、冻结的；相关当事人申请解除查封、冻结，经查明却与案件无关仍继续查封、冻结。这种超期限问题，有的和诉讼程序紧密关联、有的和案件事实紧密关联，尤其值得办案人员注意。

题图来自：张君龙，2020年7月19日拍摄于成都大邑。

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