工程总承包中，承包人主要面临哪些风险？如何应对？-工保网

工程总承包EPC，即Engineering工程设计、Procurement设备采购、Construction施工建设，是指从事工程总承包的单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程或者若干阶段承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

工程总承包有E+P+C模式、E+P+CM模式、采购总承包（E-P）、设计+施工总承包（D-B）、设计—采购总承包（E-P）、采购—施工总承包(P-C)等模式。

建设单位可以根据施工项目特点和实际需要，按照风险合理分担原则和承包工作内容采用工程总承包模式。

一、工程总承包概述

上世纪80年代起，我国在工程建设领域开始推行工程总承包EPC模式（尝试）。主要局限于石油、化工、加工制造、供水、交通运输、电力等技术复杂、投资大、设备采购量众多、管理难度大的领域。

2003年2月13日，住建部颁布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（[2003]30号），明确将EPC总承包模式作为一种主要的工程总承包模式予以政策推广。

近十多年来，国家相续发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》、《建设项目工程总承包管理规范》等文件，对破解阻碍工程总承包发展的难题起到了很好的推动作用，促使我国工程总承包项目逐步走向科学化、规范化。

经过多年的不断发展，我国工程总承包行业突飞猛进，为我国一批优质企业走出国门，顺应一带一路政策奠定了基础。但总体而言，我国的工程总承包行业发展尚处于起步阶段，存在着法规政策不健全、业主不成熟、对传统建设模式依赖性强、企业实力偏弱等问题。

工程总承包EPC/交钥匙工程往往适合于BOT或类似融资项目，也适合于特殊的E & M项目（电气、机械）及其他工程项目。

工程总承包EPC模式在使用时，主要考虑以下四个方面的因素：

（1）在招投标阶段，投标人有充分的资料和时间，予以仔细研究和核查雇主要求，或进行他们的设计、风险评估和估算。

（2）从工程本身的情况来看，建设内容所包含的地下隐蔽工作较少，承包商在投标前能够进行勘察的工作区域范围适中。

（3）业主不要求严密监督或控制承包商的工作，或要审核大部分的图纸。工程总承包EPC模式下，业主或业主代表有权监督承包商的工作，但不能过分地干预承包商的工作，也不能审批大多数的施工图纸。应突出对承包商过去业绩的审查，尤其是在其他采用EPC模式的工程上的业绩（如果有的话），并注重对承包商投标书中技术文件的审查以及质量保证体系的审查。

（4）业主直接按照合同规定支付工程的期中支付款。由于工程总承包EPC模式主要采用总价合同，对于工程款的支付应以合同约定为准，而不是像其他工程建设模式先由工程师审查工程量和承包商的结算报告，再决定和签发支付证书。在EPC模式中，期中支付可以按月度支付，也可以按阶段（或形象进度）支付；在合同中可以规定每次支付款的具体数额，也可以规定每次支付款占合同价的百分比。

二、工程总承包EPC模式相较于传统施工总承包模式的优势

传统施工总承包模式下，设计、采购、施工脱节，工程项目的实施必须按照设计-招标-建造的顺序方式相继进行。采用传统施工总承包模式时，业主与设计单位签订设计合同，设计单位负责提供项目的设计和施工文件。在设计单位的协助下，通过竞争性招标将工程交给报价和质量都满足要求的投标人来完成。在施工阶段，监理人员通常担任监督角色，是业主与承包商的沟通的桥梁。

在这种模式下，由于承包商无法参与设计工作，设计的“可施工性”差，设计变更频繁，建设周期长，导致业主与承包商之间协调关系复杂，同时导致索赔频发而增加项目成本，使得投资成本容易失控。

工程总承包EPC模式则实现了设计、采购、施工的深度融合，EPC模式是充分利用设计环节，完美地整合采购和施工的优势，在对工程成本影响力最大的设计阶段系统地完成材料、设备选型和施工工艺、机械的选择，并将其融入设计中；同时，也将设计工作融入到P和C的各个环节之中，从而实现高效率、低成本、绿色环保地完成建造任务，最终实现业主和承建商的和谐共赢。归纳而言，主要表现在如下几个方面：

（1）对承包商来讲，能更好的控制、降低项目成本、缩短建设工期、提高工程建设质量。在EPC模式下，由于承包商能充分发挥设计主导作用，有利于实现施工统筹安排，易于掌控项目的成本、进度和质量，获利空间也比较大。

（2）对业主来讲，EPC总承包的合同关系相对简单，业主仅提供基础功能的原则和基础设计，组织协调工作量较小，而且责任明确，业主承担风险较低。

三、工程总承包EPC模式下承包人的主要风险分析

在工程总承包EPC项目中，承包商取代了传统施工总承包发包人的部分地位，处于项目工程建设的核心地位，除了传统施工总承包模式下承包商承担的常规风险外，许多原本由业主承担的不利地质条件风险、设备、材料及人工价格上涨风险和对各分包商管理和协调的风险也因此转移至承包商。本文主要针对近期工程总承包EPC模式发展过程中的一些突出问题，归结出其中承包人的主要风险点，主要包括投标报价风险、招标限价风险、合同风险、管理风险、业主指令性风险、变更风险、审计风险。

（1）投标报价风险。传统施工总承包模式是一个封闭的边界。业主提供了全套的固定的合同条件、设计图纸和技术参数，边界条件是非常明确的。在EPC总承包项目，业主要求里没有提出完全封闭的一个边界条件。业主提出了相对明确的条件、功能要求、技术标准和大概的范围，但施工图纸和工程量参数没有明确。不仅边界模糊，承包人时间也很紧迫，承包商往往没有足够的时间和精力来审核文件和勘察现场，对设计和施工方案不确定，人工、设备、材料等费用的上涨无法作出合理预估，以及受施工过程中发生的工程变更及出现不可预见情况等不确定因素的影响，承包人无法对EPC项目作出精准报价。

（2）招标限价风险。一般招标时，招标人为了控制项目投资成本，防止投标人串通投标和哄抬标价，都会设置招标控制价即最高限价。在EPC总承包项目中，业主在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后即进行招标，设置最高限价的条件并不具备，强行设置不合理最高限价，或业主经评估后故意设置低于项目实施所需总造价的最高限价，承包人贸然报价中标后必然会遭受损失。在笔者参与办理的某国有省属公司联合体5.15亿中标某政府投资项目中，情况便是如此。中标后，国有省属公司组织设计单位对投标方案进行深化，同时组织专业人员对造价进行核算，发现若按照招标文件对项目的技术标准要求及项目实施范围施工需总造价约7.5亿，远远超过中标价5.15亿元，而招标限价5.45亿元的不合理设置甚至是恶意设置，使得国有省属公司若继续施工必然遭受巨大的损失，工程建设质量也无法得到保证。

（3）合同风险。合同风险主要包括合同条款风险与合同管理风险。工程总承包EPC合同繁多，包括总承包合同、分包合同、设备采购合同等，承包人在合同签订过程中，难免会出现项目内容范围约定不清，索赔条件约定不明，给合同的实施造成争议。在合同实施的过程中，承包人合同管理制度不完善，合同管理水平低下，甚至部分施工人员没有提交工程联系单应留下证据的意识，综合知识不全面等导致后期承包人难以索赔，有争议也无法解决。

（4）管理风险。管理风险分为成本风险管理、质量风险管理、进度风险管理、安全、健康和环境风险管理。工程总承包EPC项目对承包人的管理水平要求很高，考验承包人的管理能力和资源整合能力。目前，国内工程总承包EPC有三种做法：一联合体投标；二设计单位牵头；三施工单位牵头。究竟哪一种方式更好，各有优劣，难以言说。无论是设计单位，还是施工单位，都是设计院思维，施工企业思维，各自为政，缺少全过程的思维模式；项目管理没有统筹三个阶段的综合管理能力，设计院变成第二监理的角色；缺少完成项目的的管理体系；不同单位之间，单位不同部门之间没有协调沟通、信息共享的机制；设计单位和施工单位没有建立利益共享的机制等。显然，若承包人管理水平低下，缺乏相应的组织机构和制度，难以高效完成EPC总承包项目。

（5）业主指令性风险。一方面，传统施工总承包模式，业主对承包人的工作进行严密的监督或控制，承包人受制于业主因素较多，大多数承包人都已经习惯了传统承包模式下的按图索骥和严密的过程控制。在业主发出指令后，无论正确性与否，承包人基本上都会按令执行。因而，采用EPC总承包模式时，无论是雇主、咨询师还承包商，都会自认而然地将传统施工总承包模式下的思维带入到项目的实施过程中，如在雇主要求中提供过分细致的图纸和规范，项目实施中对承包商图纸进行详细审核，聘请监理公司对承包商施工进行严密的监控，这是大量项目失败和产生纠纷的主要原因。另一方面，业主指令的正确性与否，作为有经验的承包人是可以判断并预见后果的，在业主发出指令后，承包人在保证工程安全及实现业主功能性要求的情况下，应该对业主错误性指令予以拒绝，避免发生灾难性的安全事故及承包人自身的利益损失。江西11·24丰城电厂施工平台倒塌事故在笔者看来便是由于业主指令错误，要求施工单位加快施工进度，导致在冷却塔筒壁混凝土强度不足的情况下，违规拆卸模板，致使筒壁混凝土失去模板支护，不足以承受上部荷载，从底部最薄弱处开始坍塌，造成以上筒壁混凝土和模架体系连续倾塌坠落。此外，在笔者参与办理的另一起正在仲裁的案件，业主为节约成本，要求施工单位去除地下车库涉水层保护材料，施工单位按令执行，导致地下车库渗水严重，业主在质保期到期后强行扣留施工单位质保金800万元进行维修，使得业主错误指令造成的损失转嫁至承包人。

（6）变更风险。工程总承包EPC模式一般采用总价合同形式，但总价合同并不意味着固定价，在合同约定的情况下也是可以调整的。住建部《建设项目工程总承包管理规范》第十九条(合同形式)工程总承包项目宜采用总价包干的固定总价合同，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定，除招标文件或者工程总承包合同中约定的调价原则外，工程总承包合同价格一般不予调整。在EPC项目中，业主只提出了比较明确的条件、功能要求、技术标准和大概的范围，招投标的边界不明确，EPC方案招标、初步设计招标、工程边界不明确，后续施工是合同范围内的工作还是合同范围外的调价存有争议。

（7）审计风险。EPC合同是总价合同，无论实际工程量如何变化，都应当以合同约定的工程量或者价款作为结算依据，这样可以鼓励施工企业优化设计采购，或采用新工艺、新技术、新的管理方式减少成本获取利益。固定总价合同若经审计会变成：实际工程量或者价格高于合同，按合同执行；实际工程量或者价款低于合同约定，按实际结算。这种实用主义的审计方式，对承包人而言极其不利。虽然全国人大法工委虽认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。但这并不妨碍业主在招标阶段直接将该条文写进招标文件，或利用其优势地位在合同中加以约定。实务中，政府审计时间过长，少则一两年，多则长达六七年，审计结论有误难以救济等情况，使得承包人因无法及时获取工程款而经营困难甚至面临破产风险。

四、工程总承包EPC模式下承包人的风险应对

1、关于投标报价风险的应对措施。在EPC项目中，设计环节是主导，承包人要借助于有经验的设计单位，进行估算和报价。同时，承包人一定要把握时间和机会尽可能获得并考虑所有相关资料，做详细的现场勘察，了解工程所在地的地质地基、水温气候等。承包人也应尽可能与业主沟通，了解并确定业主的要求，最大程度的还原业主的设计想法，降低方案的修改次数。

2、关于招标限价风险的应对措施。在实务中，究竟如何设置好最高限价，使其既能达到遏制恶意抬高投标价格，维护招标人的经济利益，又能保证招投标顺利完成确实是一件难题。尤其是在EPC项目中，在方案设计、初步设计完成后即进行招投标，难以准确估算合同价格。此时，投标人应加强与招标人沟通交流，清晰了解业主的功能性要求，安排专业人员进行估算，对于业主不合理设置最高限价，承包人在沟通无果后要规避投标以免遭受损失。同时，承包人要通过科学管理，采用新材料、新技术、新的施工工艺来提高管理水平，降低施工成本，在满足招标文件要求的前提下实行人工、材料、机械消耗量自定、价格费用自选、科学估算。

3、关于合同风险的应对措施。合同条款及内容对承包人来讲至关重要，工程总承包EPC合同的约定将成为日后解决双方争议及索赔的重要依据。在合同谈判、签订、履行的过程中，承包人应做好市场调研，现场勘察，对招标文件的要求作精准解读，针对合同重要条款的商谈，要有专业人士的参与，最大限度的使合同平等公正。项目实施过程中，承包人要注意保存相应的联系单、签证、会议纪要等事实文件或索赔材料，做好合同文件的保管，推行工程全过程的法律服务，推动施工争议过程解决。

4、关于管理风险的应对措施。工程总承包EPC模式的本质是设计与施工的融合，融合需要机制。工程总承包EPC企业不但要在组织结构上达到要求，更主要的是要在软件建设上满足要求。包括：具有满足工程总承包要求的人力资源，强大的市场竞争能力，合格的设计能力，完善的项目管理体系，强有力的技术支持能力，在国内外市场中采购机械设备、成套设备和建设物资的能力，足够的工程总承包协调能力，应对风险能力，先进的企业文化等。现阶段，工程总承包EPC企业要不断尝试设计采购施工的融合，学习先进工程总承包管理和设计经验，健全组织机构、完善制度、明确责任。

5、关于业主指令风险的应对措施。EPC合同中，承包人处于项目建设的核心地位，拥有项目建设的主导权。对于业主合理的指令，承包人应该采纳，按令执行；对于业主错误的指令，承包人可以通知拒绝，主要从以下三方面来判断：(1)承包人难以取得所需要的货物;（2)变更将降低工程的安全性或适用性;或(3)将对履约保证的完成产生不利的影响。雇主接到此类通知后,应取消、确认、或改变原指示。

6、关于变更风险的应对措施。在合同谈判、签订过程中，承包人需要利用自身的设计管理，项目管理能力在项目投标的时候、签订的时候来封闭项目开口部分，要明确项目的设计，工程量的参数，使得项目处于封闭的环境。合同的签订要确定工程范围，为变更打下基础。

7、关于审计风险的应对措施。在实务中，业主往往利用其优势地位，在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，相应的法律法规司法解释却没有对其进行必要的规制，导致地方法院自由裁量权过大，案件久拖不决。广东省高院粤高法（2017) 151号《关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》第11条规定当事人约定以审核、审计结果作为工程款结算的条件无法成就时如何处理：当事人约定以财政、审计等部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，按照约定处理。如果财政、审计等部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。江苏省高院审判委员会会议纪要(2018)3号文件《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第10条当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理:当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。目前，广东省高院及江苏省高院的解答对当事人在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据也规定的也较为模糊，对评审部门无正当理由长期未出具审计结论未予明确。笔者认为在现有法律法规司法解释无法直接对审计期限进行规制的情况下，承包人可以通过跟业主沟通协商，争取对审计期限加以必要的限制，比如合同约定业主在收到承包人结算资料起超过2年仍不能作出结论的，承包人有权请求法院或仲裁机构进行鉴定，鉴定结果对双方具有约束力。对于政府审计或财政评审结论，承包人有证据证明不符合合同约定的，承包人有权请求法院或者仲裁机构进行补充鉴定或者重新鉴定。

当前，工程总承包EPC模式是我国建筑业行业发展的主流趋势，未来也将会在全国范围内大力推行，建筑企业要把握时机，紧跟发展的潮流，培养一批优秀的工程总承包项目。同时，鉴于工程总承包EPC模式的特点，承包人承担了更多的风险，因此对承包人而言，在承揽EPC项目前后，笔者主张承包人应重视项目合同管理、税收管理、造价咨询管理，推行专业人员全过程跟踪服务，为项目的施工建设保驾护航。

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