政普｜“中央政策好、地方执行坏”的背后：疫情、合法性与差序信任

　　作者：Heywood

　　校对：Wulalar

　　2020年1月31日，距离最早的已知病例症状发生时间已经过去了60余天。时任武汉市市委书记马国强接受《新闻1+1》节目采访时，称「我是一种内疚、愧疚、自责的心态，如果早一点决定，采取像现在这么严厉的管控措施，结果会比现在要好」。

　　但是这样的回答依然无法应对民众对湖北红十字会、湖北省卫健委物资分配不力的指责。甚至，湖北省和武汉市四名主要党政领导被戏称为「湖北F4」。2月13日，马国强不再担任湖北省副书记、武汉市市委书记等职务。与之面临同等职务变动的还有湖北省委书记蒋超良，同日被免去湖北省委书记一职。

　　从微博、新闻客户端、知乎等平台来看，民众高度认同本次湖北省的职务调动，同时认为「中央的决策是及时的，只是地方政府怠政不作为」。可为什么会出现这样「中央好，地方坏」的说法，以及为什么民众普遍将免职地方官员视为天降正义的行为？香港中文大学政治与行政学系教授李连江提出的「差序政府信任」这一概念或许可以帮助我们理解这样的政治心理。

　　李连江教授着重讨论了中国常见的政府信任形态，其基本特征是对行政级别较高政府的信任态度高于对行政级别较低政府的信任度。简单来说，民众对中央政府的信任度高于对地方政府的信任程度。在经过实证研究之后，李连江得出结论，差序政府信任对上级政府而言是重要的政治资产。这样的背景下，当出现社会危机之后，民众会有意无意地把责任归咎于地方政府，保持对中央政府的信任，从而转移对政权合法性的质疑。

　　「中央好，地方坏」？

　　在我们的传统或者现实政治中，经常可以听到「中央的政策是好的，但是到了地方就变了」；「政策出现了偏差，往往就是地方执行不力」诸如此类的话语。这种有趣的信任模式引起了政治学者的注意，李连江在1999年——2001年之间围绕此进行了一系列的访谈问卷。

　　2008年，中国调查（China Survey）研究项目也发现了类似的信任差异。调查发现将近40%的受访对象持差序政府信任。李连江强调出于某种原因，受访者可能对问题部分隐藏真实想法或者完全隐藏。因此，民众到底有多少比例持差序政府信任需要进一步的实证研究。

　　作为因变量的差序政府信任

　　当假定差序政府信任作为因变量时候，可以发现有如下因素导致其产生。第一，高度集权的央地关系使民众不得不依赖中央。在中央——地方一体的权力格局中，民众只能依靠中央来解决问题。地方政府并非通过选举赋予权力合法性，往往依靠经济绩效和行政长官的个人道德水平来赢得信任。但是这种方式不具有稳定性，当地方政府未能提供良好的公共服务时候，民众的信任落差由此产生。

　　第二，长期存在的「臣服型」的政治文化。具体表现就是，对更高级别的权威服从和信赖以及对官员的成见。

　　第三，政治教育和宣传因素。在媒体报道中，有选择的报道中下层政府官员，极少情况会涉及更高级别的政府官员。同时在高级别政治人物的形象塑造中，更多塑造出清廉为民的政治形象。

　　作为自变量的差序政府信任

　　当差序政府信任作为自变量，研究着重分析其政治意义。第一，对中央执政者而言，最佳的政府信任模式是全面高度信任，次佳的信任模式是差序政府信任，再次佳的是全面不信任，而最差的模式是反差序政府信任。在差序信任中，地方政府在危机中扮演着「防火墙」的角色，将民众对中央的不满隔绝开来，使得民众依然对中央抱有信任。某种意义上，差序政府信任实行的是以领袖崇拜为特点的威权统治的政治心理基础。

　　第二，虽然差序政府信任对中央而言是重要的政治资产，但是对地方政府而言可能是负资产。而这样产生的消极后果是地方政府出于自利性的考虑，对于某些政策进行选择性执行。

　　第三，对民众而言，不同程度的信任影响民众的政治行动。信任差愈大，就愈可能倾向于低估挑战低级政府的风险，将会增加民众参与依法抗争、维权抗争的可能性。信任差还有另外的激励抗议机制，对中央的信任导致对中央政策的认同，从而产生一种功绩感——认为维护中央的政策就是在维护中央的权威，维护中央的权威就是服从中央。在民众参与政治行动中（如向上级信访），应该得到保护和奖励。

　　理解疫情中的政治现象

　　李连江对这种信任模式的研究可以帮助我们来理解中国政治。例如这种金字塔式的差序信任如何在本次疫情中体现出来，又如何维持权威的合法性？马克思·韦伯是研究合法性的开创人物，韦伯划分了经典的合法性三种类型（传统型、法理型、克里斯玛型）。

　　西方国家政治的合法性可以被认为是「法理型」的模式，利用政党选举建立起权威的合法性。民众通过选举来选择不同的政治人物组建政府，当政府治理出现失误并不会上升至对政体合法性的质疑。在有限任期结束之后，重新选举消除民众的不满。

　　而中国独特的体制除了依靠经济绩效来维持合法性之外，还在中央层面和地方层面放置缓冲区来维系中央的权威。当民众不断对武汉市政府和湖北省政府的抗疫举措产生质疑的时候，中央政府选择牺牲地方合法性来维护自身和整个体系的合法性。实际的政治操作中，上级通过罢免地方官员来平息汹涌的民意。

　　值得注意的是，中央政府还通过披露会议内容来表明已于1月7日的会议「对新型冠状病毒肺炎疫情防控工作提出要求」，证明地方政府未能及时响应上级的政策要求。以这样的方式，将民众的不满压在地方政府，避免进一步对高级别的层次产生质疑。在经济绩效和差序政府信任的双重作用下，权力的合法性得到极大程度的认同。

　　但这种方式并非是完美无缺的。正如前文所言，目前的体制合法性建立在经济绩效的基础之上，辅以差序政府信任作为策略性的工具。如果出现经济长期下滑和失业率增长，以至于难以支撑合法性，那么策略性的工具也会立即失效，汹涌的民意和压力会再次指向上层甚至是整个体系。

　　同样的缺陷还在于，差序政府信任被视为是一种动态的模式。在信息广为传播的互联网时代，政府难以做到对消息进行全面的审查，不可避免出现如民众对「故宫事件」、「假疫苗事件」排山倒海式的反应。所以差序政府信任「中央高，地方低」可能转变为全面的不信任「中央低，地方更低」的模式，那么这个时候可能出现难以预料的后果。

　　注释：

　　1、李连江“差序政府信任”套用了费孝通先生在《乡土中国》提出的“差序格局”。后者是用来描述中国传统社会的人际关系，每个人以自己为中心，按照周围人与自己亲疏远近的标准划分为不同的人际关系。而李连江对“差序”的用法包含等级之分的意思，与最初意义不尽相同。

　　2、新京报：谁是“零号病人”？新冠病毒的解与未解，http://www.bjnews.com.cn/news/2020/02/23/693805.html

　　3、央视新闻：《新闻1+1丨马国强：我现在是一种内疚 愧疚 自责的心态》，http://m.news.cctv.com/2020/01/31/ARTIZhPMVdyWKvCOuz42E8aq200131.shtml

　　4、新华社：《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/15/c_1125578886.htm

　　5、李连江.差序政府信任[J].二十一世纪,2012(6):108-114.

　　1、https://files.catbox.moe/7bcy5a.pdf（Initium Media对于疫情中“差序信任”的报道）