美国“退群”成瘾背后

●南方日报驻京记者 赵晓娜

联合国教科文组织、有关气候变化的《巴黎协定》、伊朗核问题全面协议、削减美俄导弹数量的《中导条约》、联合国人权理事会……就在本周7月6日，美国一日内又先后宣布退出世界卫生组织、《开放天空条约》。

在特朗普担任美国总统的任内，美国接二连三退出国际组织和条约，引发全球不满。为何美国“退群”成瘾？这背后隐藏着怎样的逻辑？全球治理体系将发生怎样的改变？中国应该怎样迎接这种变化？本期周观天下将对此进行解读。

特朗普任内已退出十多个群

当地时间6日，《开放天空条约》缔约国网络会议举行，俄美等国无法达成共识，美国预计将在今年11月正式退出该条约。

据俄罗斯媒体报道，当天，俄美两国并未就美国退出条约达成任何共识。大部分与会方对美国决定退出条约表示遗憾。《开放天空条约》于1992年签署，2002年起生效。条约参与国可按规定对彼此领土进行非武装方式的空中侦察。该条约是冷战结束后重要的信任建立措施，有助于提升透明度和降低冲突风险。美国、俄罗斯和大部分北约国家签署了这一条约。

然而，在同一天，美国还宣布了另外一个更令全球震惊的消息：在美国新冠肺炎累计确诊人数突破300万、全球疫情尚未得到有效控制的背景下，美国正式通知联合国，将于明年7月6日退出世卫组织。

从甩锅推责、无端攻击，到暂停缴纳会费，再到如今宣布退出世卫组织，美国政府在国际社会和美国国内招致强烈批评与反对。全球知名医学刊物《柳叶刀》主编理查德·霍顿7日在社交媒体上说，美国退出世卫组织的举动，是“对全世界人民的暴行”。

不过，这并不是美国第一次玩“退群”的把戏。从跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、《巴黎协定》、联合国教科文组织、伊核协议、联合国人权理事会，再到《中导条约》、《武器贸易条约》、《开放天空条约》、世界卫生组织……记者粗略统计，在特朗普任内，美国已经退出十多个国际组织和条约，可谓是“退群”成瘾。

让美国“再次伟大”？

美国为何频频退出国际组织和条约？这背后隐藏的逻辑是什么？

“这是特朗普的竞选纲领‘美国优先’所驱动的。”中国国际问题研究院美国研究所副研究员崔磊表示，特朗普认为，美国自二战以后奉行的自由国际主义、创建或加入各种多边组织和机制并起到领导作用是“吃亏”的，并没有得到预想中的利益，他希望扭转这种局势，通过退出各种机制，使得美国“再次伟大”。

崔磊解释，在特朗普的理念里，这种“吃亏”体现在两方面，一是美国要承担不成比例的费用；二是他认为美国在这些多边机制下受到很多约束。以《中导条约》为例，在该条约约束下，美国中程陆基导弹这一种类不能得到发展，这使得美国在和其他国家军事竞争时就处于不平衡的劣势。

“其他方面包括退出《开放天空条约》和世界卫生组织，都是奉行着同样的逻辑。”崔磊说。

但在中国社科院美国研究所美国外交室主任袁征看来，美国历来对国际多边机制持有的都是实用态度。二战后美国带头创办诸多国际组织和多边机制，并以会费来操控其行事。但随着美国越来越不能在其中主导，对这些国际组织的兴趣也随之下降。他表示，与民主党相比，共和党对这些多边机制更不感兴趣，他们信奉的是国际“丛林法则”。

值得关注的是，美国政府一段时间以来还曾多次威胁考虑退出包括《美韩自贸协定》、世界贸易组织、北约甚至是联合国等在内的一系列国际组织和条约。对此袁征则认为，虽然特朗普多次威胁，但是不太可能退出北约、联合国，况且有国会专门通过决议反对总统单方面毁约。以北约为例，这是美国霸权的盟友体系，有助于美国维持其主导地位的机制，应该加强而非削弱，这种情况下，特朗普威胁退出只是“虚晃一枪”。

全球化大趋势不可阻挡

“这实际上从另外一个层面反映出，这个世界已经变得越来越多元化，发展中国家和其他国家的话语权和影响力在不断上升，美国已经不能够像过去那样绝对主导这些国际机制和组织。”袁征表示。

那么，美国大肆退出各种国际组织，将会对全球治理体系产生怎样的影响？

崔磊认为，美国作为目前全球治理体系的创始成员，很多多边机制都是美国联合几个大国一手创建起来的，一直到今天，美国在这些组织中都发挥着难以替代的影响和作用，它的退出将造成全球治理体系的震荡。尤其是《中导条约》和《开放天空条约》，它们是国际安全体系的基石之一，如果抽掉这块基石，将对国际安全体系产生重大冲击。

“当然了，也并不是说美国退出这些机制，就会‘天下大乱’。”崔磊补充，当前与二战刚结束时的状况大相径庭。当时，美国经济体量占到全球国民生产总值的50%以上，现在这一比例已经下降到了25%左右，相对分量没那么高了，美国的退出并不会使全球治理体系出现大崩溃。

在崔磊看来，美国的选举体制决定其政策的不完全延续性。后期若新总统上台，目前逆全球化的态势很可能出现U型逆转。就比如民主党候选人拜登就宣称一旦当选会第一时间重入世卫，“因此影响到底有多大，还需要时间进一步观察才能确定”。

袁征则表示，伴随通讯科技和交通业的发展，世界变得“越来越小”，国家间来往更为频繁，全球化也越来越碎片化和更加复杂，但全球化的大趋势是难以阻挡的，尤其是新冠肺炎席卷全球，世界各国更需要协调协作，共同应对。在此背景下，美国作为全球治理体系的一个重要变量，一方面想继续担任“领导人”的角色，一方面又不愿承担更多的国际义务，也不愿意提供更多的公共产品，这给全球治理带来更多的阻力和不确定因素。

那么，身在其中，中国应该如何应对这种全球治理体系的变化？

袁征表示，虽然中国经济体量较大，国际影响力也有所上升，但是中国始终是一个发展中国家，内部发展仍然存在不少问题。作为一个拥有14亿人口的大国，治理好中国、发展好中国，在国际中承担自己应有的一份责任，发挥自己力所能力的力量，就是对世界作出的最大贡献。

策划：吕虹

这些年，美国退过的群

2017年1月23日

特朗普一上台，就正式宣布美国退出前总统奥巴马的重要政治遗产——跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。

2017年6月1日

特朗普宣布美国将退出《巴黎协定》，原因是《巴黎协定》让美国处于不利位置，而让其他国家受益。

2017年10月12日

美国国务院发表声明，称因累计拖欠的会费、该组织内部亟待改革的现状与反以色列偏见，美国将于2018年12月31日正式退出联合国教科文组织。

2017年12月2日

美国驻联合国代表团声明，因《全球移民协议》包含大量与美国移民和难民政策不一致的条款，美国将不再参与。

2018年5月8日

特朗普以“协议未限制伊朗发展导弹项目，伊朗在核问题上的承诺是谎言”为由，宣布美国将退出伊核协议。

2018年6月19日

美国常驻联合国代表宣布美国退出联合国人权理事会，称其对以色列“存在偏见”以及“无法有效保护人权”。

2018年10月3日

美国宣布退出涉及国际法院管辖问题的《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》，作为对巴勒斯坦将美国驻以色列大使馆迁至耶路撒冷告上国际法院的回应。

2019年4月26日

特朗普表示美国将撤销在联合国《武器贸易条约》上的签字，白宫随后发表声明说，《武器贸易条约》成为其他国家限制美国向盟友和伙伴出售武器的工具。

2019年8月2日

美国正式退出《中导条约》，随后开始试射条约所限制的常规陆基巡航导弹。俄专家分析称，美国此举目的是将俄拖入新的军备竞赛，并达到遏制中国的目的。

2020年5月21日

美国政府以“俄罗斯违反条约”为由，表示美方将退出由34个国家缔约的《开放天空条约》。

2020年7月7日

美方在多次将自身应对疫情不力的责任转嫁世卫组织后，最终决定退出世卫组织。世卫组织称美国已经拖欠了一年多的会费，共计将近2亿美元。

此外，特朗普上任以来，还曾多次威胁考虑退出包括《美韩自贸协定》、《北美自由贸易协定》世界贸易组织、北约甚至是联合国等在内的一系列条约和国际组织。

整理：实习生 李晓萌 图表：马嘉雯