周少来：基层到底需要什么样的挂职干部？

文 / 周少来（中国社会科学院政治学研究所研究员、博导，“政治发展与国家治理”创新项目首席研究员）

挂职，是干部交流的一种特殊形式。不同的单位和干部本人，对“挂职干部”这一角色有着不同的定位和认知：

对于主管的组织部门来说，挂职干部要清正廉洁、公道正派、勇于担当；对于挂职干部派出单位来说，考虑到自身单位的工作安排以及人员需要，可能并不会派出最优秀的干部进行挂职锻炼；对于挂职干部本人来说，选择挂职或出于自身能力的提高，或出于对基层经历的需要，或不得已而为之；而接收挂职干部的基层单位，则对挂职干部有更多的期待。

那么，基层单位到底最需要怎样的挂职干部呢？理想状态来看，大致有以下五种。

01

“权力型”干部

相对于接收挂职干部的县级、乡级、村级组织及其单位，派出挂职干部的中央、省级、市级组织及其单位，都是“有权”的上级组织。对于接收挂职干部的基层单位来说，往往希望来自上级的挂职干部越有“实权”越好，“实权”越大越好。具体可以从三个方面来分析：

一是派出单位的“组织权力”，越有“实权”越好。“实权”不同的单位，意味着在组织人事、资源分配、项目审批等方面具有不同的“决定权”。单位组织的“权力”可以延伸、扩展到挂职干部个人的“权力”。二是挂职干部个人的“职位权力”。挂职干部在原单位的职位及其权力，会在无形中被带到基层接收单位及其工作中。三是挂职干部在原单位的影响及其关系。

一般说来，接收挂职干部的基层单位，其权力资源和物资资源相对匮乏，所以他们希望来自上级的挂职干部，不但在原单位有实权，且在原单位的权力越大越好。同时，挂职干部在原单位有好的人脉和关系，能够动用更大、更多的权力以及资源，可以为其所挂职的基层单位提供更多更好的帮助和支持。这种“人之常情”的“权力预期”在中西部贫困地区是较为常见的现象。

02

“资源型”干部

与权力大小相关联，不同级别、不同权力的单位，其所能掌握和调配的资源也不相同。接收挂职干部的基层单位，往往对其有“资源预期”，希望利用挂职干部的组织身份以及关系中介，将更多的资源吸引或者引入到挂职干部所在地区或者单位。比如，自1995年以来，中国工商银行定点帮扶四川省巴中市的南江县和通江县，截至2018年7月，中国工商银行先后派遣了56名挂职干部到巴中市，累积投放扶贫贷款超过40亿元，无偿捐助资金9000多万元，在开展金融扶贫、产业扶贫、教育扶贫、卫生扶贫等方面，为当地的脱贫攻坚和绿色发展作出了重大贡献。中国工商银行的一系列举措自然与党中央的脱贫攻坚政策要求有关，但也与众多挂职干部在其中所起到的“上通下联”作用有关。

在众多中西部贫困地区，一条高速公路或者国道的修建、一个国家级地质公园的批准、一个国家级农业田园综合体的建设，都需要大量资金和资源的引进和投入，而这是贫困地区的县级财政所无力承担的。这时，如果有一个挂职干部是资源单位派出的，有关基层政府就会最大化地利用这一挂职干部及其资源。

03

“专家型”干部

从专业知识和所学特长等方面来看，专家型挂职干部可以分为几类：

一是城市规划和园林建设方面的专家。这是县域城镇化发展特别需要的，特别是中西部生态功能保护区的县域地区。

二是农、林、牧、副、渔等种植养殖类专家干部。由于接收挂职干部的地区多为中西部相对贫困地区，乡村振兴的重点在于现代高效的农林牧业及其农产品加工业的发展。因此，来自于中国农业科学院、中国林业科学院以及农林院校的挂职干部，自然会受到这些基层单位的欢迎和重用。

三是政府管理和基层治理类专家。在快速城镇化的过程中，基层社会结构转型，问题矛盾多发易发，亟需进行基层社会治理现代化。中国科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心等机构的挂职干部，具有丰富的经济管理、行政管理、公共政策和基层治理的知识和经验，能够在基层社会的利益调节、纠纷化解、社区治理等方面出谋划策，为基层治理现代化的民主法治建设贡献智慧。

四是社会文化类专家。乡村社会蕴含着丰富的传统文化资源，需要具有一定专业视野和专业知识的人才加以规划和指导。中国社会科学院等单位的社会人文类挂职干部，可以在这方面发挥一技之长。

相对于“权力型”干部和“资源型”干部，“专家型”干部也许在人事任免、项目审批、资源引进、招商引资等方面比较优势不足，但其也有自身的知识优势和专业特长，而这也正是基层社会发展以及基层治理现代化所需要的。

04

“名人型”干部

由于现代传媒和自媒体的迅速发展，“名人效应”具有强大的社会传播效力。“名人型”干部也因此受到基层接收单位的欢迎。比如，清华大学著名经济学家李稻葵挂职北京中关村管委会副主任、著名相声演员牛群挂职安徽省蒙城县副县长、著名央视主持人王志挂职云南省丽江市副市长等，都是“名人型”干部挂职基层的典范和代表。

基层社会对于“名人”可能会有更多的“综合性期待”：一是文化传播效应。一个中西部的相对贫困县市，可能在国际社会以及国内很少有人知晓，但一个“名人挂职”的宣布，可能会在极短的时间内，被媒体快速地传播和放大。二是招商引资效应。“名人”也可以运用自身在国内外的知名度，运用广泛的人脉关系和社会影响力，介绍和引进大量企业资本以及社会资本，使地方政府在招商引资方面具有较强的号召力。三是综合性的旅游广告效应。

05

“社会活动型”干部

如果没有权力、没有资源、没有专业知识、没有知名度，只要挂职干部在社会上关系广、人脉活，也是一种优势，此即所谓的“社会活动型”干部，也即基层常常说的“关系广、能量大”的干部。“社会活动型”干部经过多年的“经营”和“积累”，通过同学关系、老乡关系、战友关系、同事关系以及业务关系等，积累和编织了广泛的“权力关系网”：中央组织部“有人”、国家发改委“有人”、国家开发银行“有人”、省委政研室“有人”、市里公安局“有人”……如果基层县市得到这样的挂职干部，同样有利于基层政府的最大化使用：跑项目、催审批、拉资金、邀名人，等等。这样的挂职干部能够发挥极大的“能量整合”作用。

“社会活动型”挂职干部，其作用好似一个“整合核子”“关系中轴”，其“整合性作用”既可以整合“权力资源”，又可以整合“物资资源”，也可以整合“知识资源”，还可以整合“名人资源”，其作用和能力在某种程度上来说是“无处不在”的。只要其作用发挥是在法律法规、党纪党规的范围内，只要其作用是广泛利用各级权力部门的“自由裁量权”，就能够发挥重要作用，就能够受到基层政府和单位的极大重视和利用，这在中西部资源相对贫乏地区尤为典型。

不管是“权力型”干部“资源型”干部“专家型”干部，还是“名人型”干部“社会活动型”干部，只要遵守党纪国法、勇于担当、奋发创新，都是基层政府和单位所需要和欢迎的好干部。

而在具体实践中，挂职之所以出现赋闲在家吃空饷的“空挂”、神龙见首不见尾的“假挂”、做一天和尚撞一天钟的“混挂”、有名无实的“虚挂”、过客性质的“客挂”等，成为职务晋升的铺路石、索要政策的手段、攀取关系的策略、调入上级机关的跳板等，是因为在制度实施中受到不良因素的影响。

因此，为了更好地发挥基层挂职干部的作用，我们要进一步加强对挂职干部的各项管理，在挂职干部的法律定位、选派任命、激励保障、监督考核、民主评议等各项程序中，进一步完善公开、透明、民主、法治的制度体系。只有综合利用干部资源、合力调配干部交流、推动基层社会发展和促进基层治理现代化，才能使我国基层治理走上民主法治的制度化轨道。

来源 | 人民论坛杂志及人民论坛网