从“5·12”汶川地震看中国志愿服务在灾害管理中的进阶之路

今天，是汶川地震十二周年。十二年前，一场8.0级的地震让我国10万多平方公里的大地遭受重创。十二年后，灾区涅槃重生，焕然一新。这十二年来，从抗震救灾到灾后重建和震区振兴，来自祖国和社会的大爱汇聚于此。2008年汶川大地震给中国现代志愿服务事业的发展提供了重大契机，一方面强化了公民责任和公民意识，弘扬了志愿精神；另一方面为推动中国志愿服务建设走向制度化、常态化、规范化奠定了基础。这一年也被公认为中国“志愿服务元年”。

一、志愿服务组织参与灾害救援和灾后重建的进阶之路

（一）民间志愿者力量爆发，广泛参与汶川救援

2008年5月12日，四川省汶川县发生8.0级特大地震，广大志愿者纷纷奔赴灾区参加抗震救灾，这是我国历史上最大规模的一次志愿者行动。根据《中国减灾行动》白皮书数字显示，中国公众、企业和社会组织参与紧急救援，深入灾区的国内外志愿者队伍达300万人以上，在后方参与抗震救灾的志愿者人数达1000万以上。非政府组织志愿者参与情况方面，NGO合作共同体“5·12中心”、临时志愿组织K388以及南都公益基金会等NGO和高校统一调度的学生志愿者们，都在救援过程中发挥极大作用，引导志愿者有效有序的参与救援以及提供有效的信息服务等。

此次地震救援中，志愿者和社会组织爆发出的巨大能量和潜力引起国家政府的高度重视，打破过去由政府自上而下主导开展志愿服务的模式。志愿服务可以不局限于“上行下效”，而是唤醒人们内心本源对生命的敬畏和公民意识，激发志愿者参与救援的志愿服务热情。在2008年以前，志愿者服务主要是以政府部门、民间团体等官方组织为主导，没有形成社会广泛参与的形式，直到2008年以后，大量民间志愿者的参与，使得志愿服务的形式变得更加多元化，不再单一的依靠官方的力量。

但是，此次大规模志愿者参与救援中，由于志愿者组织缺乏统一管理，出现了多头领导以及不良竞争的现象。据南都公益基金会统计，在众多救援组织中，具有专业救援能力的NGO不足10个。这些因素导致了救援资源没有进行有效配置，而造成大量志愿资源的浪费。北京师范大学风险治理创新研究中心联席主任张强指出：汶川地震中，由于意识不清晰、组织能力不足等基础性问题，社会力量并未起到有序、有效的救灾作用。

（二）雅安地震中，志愿者参与救援趋于理性

2013年，汶川大地震发生五周年之际，四川雅安市芦山县再次发生了7.0级地震。大量应急志愿者第一时间奔赴灾区，相比2008年汶川大地震，此次政府对地震救援志愿服务的管理质量有所提升，特别是在应急制度、志愿者物资准备、志愿者准入制度等方面都有了更加成熟的措施和解决途径。志愿者组织主动寻求政府支持协助，政府成立了“雅安地震社会组织和志愿服务中心”，为志愿者组织提供服务，并对志愿者进行分类登记管理，大大提高了救援效率。特别是当时，中国慈善联合会召集7家会员机构以及政府多个部门，召开了中国救灾史上第一次政社全面协调会议，会上达成共识——政府是救灾的主渠道，社会组织积极配合政府救灾，推动社会组织救灾机制的变革。次日，中慈联正式向各社会力量发出动员，呼吁大家理性、有序、高效、透明地开展救灾行动。这是中国历史上，第一次由慈善行业组织代替政府发出救灾动员。

（三）应急救援机制完善，志愿服务趋于专业化、精准化

2017年8月8日，四川阿坝州九寨沟县发生7.0级地震。此次应急救援的专业性、精准化，社会力量参与的机制化、规范性，都较过去有了明显提升。地震发生后，国务院抗震救灾指挥部根据地震震情灾情综合判断，决定启动国家Ⅱ级地震应急响应。

据四川省“8·8”社会组织和志愿者协调中心的初步统计，在中心登记报备参与前线服务的总计有2288名志愿者，共有219家社会组织、志愿服务团队或企业在中心网络平台登记备案，共有114家到九寨沟“8·8”社会组织和志愿者服务协力中心工作站登记报备并参与现场服务。此次救援中社会组织之所以能够有效协同，得益于从2008年汶川地震开始逐步建立的专业认知和理解，以及自2013年雅安地震后开始的志愿者参与救灾的体制建设。

二、社会组织和志愿者在救灾中逐步协同

从近十二年发生在四川境内的三次大地震救援经验来看，当灾难发生时能够先自救、互救；国家各级党政机关快速响应调集军队武装部队第一时间开展紧急救援；社会组织、企业及志愿者救援力量快速响应参与救援，能够从上而下和从下而上两种反应机制共同发挥作用已经成为当前普遍有共识应急救援模式。当巨大灾难发生时，只有政府具备领导全社会力量应对危机的能力，顺理成章地成为突发事件应对工作的主导力量和总指挥。社会组织、企业及志愿者等社会力量是突发事件应对工作的重要参与者，也在一定程度上起到调和剂的作用，在政府不擅长、顾不到或需要放宽规制的领域发挥重要补充作用。

社会组织在地震救援中开展的志愿服务主要集中在应急救援、物资供求、心理援助和灾后重建等多个领域。汶川地震发生后，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会和其他民间组织联合发布了“中国民间组织救助四川灾区宣言”，筹集救灾资金。自然之友组织发动了“小行动+许多人=大不同！”行动，鼓励市民做一些事情帮助灾区。共青团四川省委设立了NGO成都协调处，下设医疗服务、物资分配、前方信息收集、对外宣传、机构联络、志愿者管理、后方信息收集整理分析等小组。根据2009年共青团四川省委的不完全统计：汶川地震抗震救灾期间，团省委累计接受志愿者报名118万余人，有组织派遣志愿者18万余人，开展志愿者服务达178万人次。（以上数字不包括民间自发组织的志愿者、不包括无偿献血的志愿者）。这些志愿者以个人、团体或是与其他民间组织协同的方式，在一线灾区、医院、临时安置点等地为受灾群众提供各种援助服务。

在灾后重建过程中，参与抗震救灾的大批志愿者逐渐发展成为社会组织和专业救援团队，在灾区开展持续的志愿服务工作。尽管政府在灾后重建工作中居于主导地位，但是政府工作在某些方面存在一定的局限性，例如地震后灾区残疾人士的日常生活照料，灾民的心理辅导以及灾区社会秩序的重建方面，需要专业的医疗护理、心理疏导及社会文化重建等方面的专业知识和技能。那么，社会组织作为能够利用自身的优势，撬动政府和企业的资源，在灾区灵活的开展服务，并对项目进行长期的执行和管理，从而降低灾后重建成本，并能提高灾后重建的效率。

三、企业志愿服务在地震救援和灾后重建中的作用凸显

如果说2008年汶川大地震让中国各类NGO志愿者在重大公共实践中第一次整体亮相，那么在时隔五年之后的雅安芦山地震救援中，企业志愿者参与救灾行动也开始登上灾害管理的历史舞台。经过汶川、芦山、九寨沟等几次大地震的洗礼，中国企业参与救灾行动，无论是在志愿服务管理水平，还是在救灾参与的方式等诸多方面都有了长足的进步。在经过历次重大灾害的应对及灾害之后的社会治理过程中，各行各业的企业志愿者逐渐扮演了不可或缺的角色。

企业志愿服务参与灾害管理发挥作用通常是在灾害发生时的“输血”阶段和灾后重建中的“造血”阶段。灾害发生第一时间，企业可以通过快速筹集善款，调动救灾物资并组织志愿服务队赴灾区参与救援，对灾区进行“输血”并帮助灾区恢复基本生活。灾后重建阶段，企业的救援参与也就进入第二个阶段——“造血”。这个阶段，企业通常可以通过直接投资、合作、资本运作、开展公益志愿服务项目等方式参与灾后重建，企业善于运用商业的逻辑和市场化的方式去帮助灾区开展可持续性建设。

在汶川地震发生时，四川长虹集团本部所在的绵阳受到严重波及，该企业自身出现了不同程度的损伤。在自救的同时，长虹集团内部组织500余名志愿者在地震发生当晚第一时间抵达北川开展救援。这说明企业在灾难发生时，拥有快速号召志愿者实施开展救援的组织能力。在芦山地震后，灾区一度信号中断，一些失去联系的人让身在外地的亲友心急如焚，当时腾讯、百度、新浪等多家互联网公司动用业务资源，成立救援信息平台，用网络数据实现共享来搜索幸存者。地震发生后，当地多家租车、出租车公司及时开展为灾区提供免费服务；顺丰速递等快递行业免费寄递救灾物资，保障物资输入到灾区。

在灾后重建中，各企业也进一步认识到，比起直接投入资金更有效的方式是企业发挥自身专业优势帮助灾区重新崛起，在灾后重建阶段扮演着资源提供者和服务提供商的重要角色。特别是在为灾民重建永久住房、生计发展和社区建设等方面可以调集的庞大的物力和人力资源。同时，企业还可以对灾区人民开展就业技能培训和其他相关专业化的志愿者服务，帮助灾区生计恢复和经济复苏。

四、志愿服务参与抗震救援仍然面临考验

十二年来，尽管志愿者等社会应急力量在一次次大灾大难中经历了艰难考验，在地震救援和灾后重建中发挥了前所未有的积极作用，且创造了瞩目的志愿精神财富。但经历过汶川地震和雅安地震之后，仍然暴露出诸多志愿服务参与救援的不足和困境，例如仍然有相当一部分志愿者无序化、无组织化；志愿者个人专业能力素质匮乏；政府对志愿者的管理和非政府组织对志愿者管理之间没有良好的协调等问题。九寨沟地震后，志愿者参与救援的进入机制和退出机制相对完善。国务院出台《志愿服务条例》规定志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象可以根据需要签订协议，明确当事人的权利和义务，约定志愿服务的内容、方式、时间、地点、工作条件和安全保障措施等，以协议的方式促进了志愿服务活动的制度化、常态化；同时，也有利于志愿者明确自己的服务内容等具体事项，不至于盲目应对。

从长远来看，我国灾害救援志愿服务还有很大进步空间：一是进一步提升应急志愿服务组织化、有序化和专业化；二是政府和NGO对志愿者专业素质培养需要谋求新路径，最大程度整合资源，提高专业化和科学化救援水平；三是在现行《慈善法》和《志愿服务条例》等法制环境下进一步完善内部制度建设；四是重视企业志愿服务力量，“术业有专攻”，合理的配置社会资源；五是重视培育技术型或支持型志愿服务组织，完善我国志愿服务行业生态。

在灾难中前行，在废墟中寻找光明，中国志愿服务也在一次次重大自然灾害和社会事件中，砥砺前行。中国志愿者的名字也必将刻印在历史记忆的磐石之上。

来源：和众泽益志愿服务与社会创新研究院

图片来源：微博@人民日报、@央视新闻