4月13日，美国参议院国土安全委员会主席约翰逊宣布，将有调查小组对包括新冠病毒起源、美国政府的回应以及世界卫生组织的角色等进行调查。
4月14日，调查工作组组长托德和7名议员发函给谭德塞，要求配合调查。
根据国际法规定，美国是否有权调查世界卫生组织？这会产生哪些法律后果？近日，多名专家对此进行了研究。
诉讼不会对中国产生实质影响
这次调查意图非常明显，是针对世界卫生组织和中国而来。
从目前国内法和国际法看，国家享有主权豁免权利。如《联合国国家及其财产管辖豁免公约》的主要规则是：国家行为及财产在他国享有诉讼管辖豁免、诉讼保全豁免和强制执行豁免权利，除非国家通过明示同意、主动参与诉讼等方式放弃豁免。
美国《外国主权豁免法》也规定，在美国法院，“国家”享有主权豁免，“国家”的语义内涵包括外国国家的地方政府和外国国家的机构和部门。
所以，当前美国部分民众和密苏里州检察长在美国法院针对中国政府提出的赔偿之诉，存在国家主权豁免等制度障碍，诉讼本身不会对中国政府产生实质性影响。
不过也要警惕的是，如果美国在国际法院提起正式起诉，中国政府就无法以主权豁免提出管辖权异议。
世卫组织不受个别国家干预
参考联合国国际法委员会通过的《国际组织的责任条款草案》，国际组织可以作为承担国际责任的主体。
然而，即使世卫组织确实存在不法行为或损害行为的情况，这一实体性问题也与美国是否有权调查世卫组织的程序性问题不能相提并论。
除非另有国际条约的明确规定，美国对其与世卫组织的关系进行审查，或暂停对世卫组织的拨款，均在其管辖权内。
尽管如此，但是美国自行进行的行政调查或国会听证，无权要求世卫组织提供信息，因为世卫组织只根据《世界卫生组织组织法》等国际法律文件进行活动，依据该法有关规定及其赋予的裁量权，决定其分享给各会员国的信息和资料，不受个别国家的干预。
美国的若干诉求，包括要求提交证据、作证和对国际组织官员问责，一般都应在《国际卫生条例》《世界卫生组织组织法》和有关的世卫组织法律文件等框架下进行。
调查委员会的主要职责是对新冠疫情应对的有关情况进行调查并形成报告，包括最终调查报告、临时报告和保密附录。这些报告将被提交到指定的众议院和参议院委员会。
由于调查报告本身不具有法律拘束力，这类调查后续产生的法律后果可能有三：
一是调查结果可能成为美国国会针对世卫组织和中国有关新冠病毒情况进行立法的调研依据，或直接成为对世卫组织和我国官员进行制裁措施的理由；
二是调查结果可能被运用到美国各州针对中国的损害赔偿诉讼，其他国家的法院也可能会在本国诉讼程序中承认这类报告的证据价值；
三是美国或其他国家可能将这类证据提交国际争端解决程序，包括试图根据《世界卫生组织组织法》第75条向国际法院提起诉讼，或推动某些国际组织要求国际法院提出咨询意见。不过，在国际诉讼或仲裁程序上，这类由一国政府制定的偏向性报告，一般仅具有很小的证据效力，这类尝试的成功可能性也非常低。
总而言之，这类调查主要是为了之后的“法律战”进行事实和证据准备，我们应予以重视，但也不应过度反应，避免夸大其影响力。
美国无权将世卫组织拉到国内调查
从美国议员的诉求看来，他们主要认为世卫组织在处理此次国际关注的突发公共卫生事件中未积极履行职责，有损美国作为成员国的利益。
然而，世卫组织处理国际关注的突发公共卫生事件的职责，并非来源于美国国内法，而是来源于《国际卫生条例》。
《国际卫生条例》是一部具有普遍约束力的国际卫生法，要求各缔约国应当发展、加强和保持其快速有效应对国际关注的突发公共卫生事件的应急核心能力。
同时，美国在签署《国际卫生条例》时作出的保留中明确提及：《国际卫生条例》不产生从司法角度可实施的私权。
以上可见，世卫组织在运作中并不具备司法强制力，更多的是通过组织和协调的方式，争取促使缔约国积极预防、抵御和控制疾病的国际传播。
即便美国认为世卫组织的工作不到位，未能充分履行《国际卫生条例》所规定的职责，也应当向世界卫生大会提出，交由大会依照《世界卫生组织组织法》进行决定。
基于《世界卫生组织组织法》规定的特惠权和豁免权，美国议员并无权将世卫组织拉到美国国内进行调查。
我们的当务之急，是更深入地学习和研究国际法规则，从中找出可以为我所用的武器。
作为世卫组织的成员国，中国同样享有《世界卫生组织组织法》《国际卫生条例》所赋予的权利。中国可以重点组织学术和民间力量，研究如何按照世卫组织的规则，做好防御准备，甚至主动提起法律行动。
【主持/整理】尚黎阳 陈伊纯
【出品】南方法治智库
【协同】广东省法学会
【作者】 尚黎阳；陈伊纯
【来源】 智库研究南方号
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