皇权不下县：古代中国县以下行政管理制度

　　导语：“皇权不下县”是社会学、历史学等学科时常会碰到的名词之一，主要意思是古代皇帝的权力最多只能延伸到县一级，县以下似乎出现了行政真空，主要依靠地方绅士等维持社会自治。但这种说自提出之后，便不断受到质疑。

　　1.“皇权不下县”概念的提出

　　“皇权不下县”的说法最早由研究三农问题著称的温铁军提出，他在《半个世纪的农村制度变迁》一文中，提出“由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”。解放前县以下虽然设立派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治，地主和自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少、运行成本低。”他将皇权不下县作为中国历史上的长期传统。

　　明清时的县衙

　　这个名词虽然由温铁军最早提出，但20世纪40年代，就已经有学者阐述过类似的观点。费孝通在《基层行政的僵化》和《再论双轨政治》中就已经提出传统中国历史上的“双轨政治”，一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，两者平行运作，又相互合作，维持着整个社会的运转。更早之前的德国社会学家马克斯韦伯也注意到了中国的疆域是如此辽阔，而正式的行政官员数目极小，皇家的权力只能局限于市区或市辖区，一出宫墙，皇家的权力就会一落千丈。

　　江南贡院

　　“皇权不下县”理论的关键一点是中国传统的官僚体制。中央暨皇权所派遣的官员只到县一级为止，这构成了整个官僚体制。而县以下主要依靠地方绅士进行自治，这类人员或组织不属于正式的官僚体系，皇权只能依靠这一力量实现对基层的间接统治。“皇权不下县”只是用了简洁的语言对传统中国的“双规政治”进行了概括，它实际上引申出了国家与社会的二元对立，但这一说法一经提出便受到广泛的质疑。

　　2.针对“皇权不下县”的质疑

　　针对“皇权不下县”理论的质疑是多方面的，温铁军最早提出的概念用了“皇权”一词，皇权可以说是皇帝的权力，虽然皇帝对官员的任命只到县一级，但这是否意味着皇帝权力不能延伸到县以下的某个群体或个人身上，有学者认为传统中国社会皇权是无所不在的，怎么可能存在皇权以外的权力，认为“皇权不下县”根本不值一驳，这是一种对表象的质疑与论证。另一方面“皇权不下县”理论的核心是传统中国的“双轨政治”，许多学者对传统是否存在这样的一套双轨政治体系，许多学者从更深层次上进行了论证。

　　秦晖是较早对该理论提出质疑的学者之一，他对“皇权不下县”这一概念作了进一步发挥，认为完整的表述应该是“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治、自治靠伦理，伦理造乡绅”，使得孤零零的“皇权不下县”变成一个逻辑上首尾相连的宏大理论体系。但秦晖的引申并不意味着他对这一概念的认同，他援引魏晋时期的历史，提出了两点质疑：一是宗族化是否存在，即使是世家大族最为兴盛的魏晋时期，乡村宗族化也不明显；二是县以下是否存在着发达的基层组织，实际上上级衙署委派的乡吏职责十分广泛，不仅不能体现乡村自治，反而是权力延伸至县以下的产物。

　　祠堂

　　胡恒的《皇权不下县——清代县辖政区与基层社会治理》一书从县以下地方行政区划的角度对“皇权不下县”说法进行了质疑。胡恒注意到在县以下存在着大量的佐杂官，县以下长期缺少职官，这些佐杂官拥有分享皇权的权利，作为辖区内唯一的国家代言人，一开始便承担了大量的行政职能，随时间推移逐渐超过官方所授予职权，甚至拥有地方行政最主要的“钱粮刑名”之权，由此形成了县辖政区，并得到官府和民间的双重认可。

　　以永嘉县为例，明清时期的永嘉除了现在的永嘉县域以外，还包括现在瓯江以南的鹿城、瓯海、龙湾等地，当时的永嘉县面积广阔、人口众多，官员管理是否吃力。而在光绪《永嘉县志》中就曾提及现在的永嘉地区在当时被称作楠溪，民风彪悍，多斗讼，应进行分县，并将枫林作为新县的县城。但是清代时严格控制官员员额的，分县的主张并未得到批准。

　　清雍正十三年（1735），永嘉县丞移驻枫林，并成为之后的传统。县丞属于知县的副手，但为了加强地方管理，驻守县下一方，形成了事实上的县辖政区，这在清代是一种较为普遍的现象。而到了清同治年间，当时的温州知府更提出将驻扎在温州府城内的海防同知移驻枫林，以进一步加强管控力量。因此，枫林成为事实上的楠溪地区的行政中心，并设立了书院等一系列机构，枫林由此成为了楠溪江地区文风最为鼎盛的地区。无论是县丞的移防，还是海防同知的移防，都形成了事实上的县以下辖区，由此质疑了“皇权不下县”的说法。

　　枫林村

　　3.蓑翁说

　　“皇权不下县”的说法乍看尤其合理性，但在行政区划上有正式任命的官员在县以下形成了实质性的辖区，而且中国古代通过保甲等制度始终保持着对县以下基层的强力控制。詹姆士·斯科特曾写过一本《逃避统治的艺术》，远离统治中心的广大山区由于交通不便成古代统治的真空地带，大量落迫户逃到山区，成为避难者的天堂，或许只有那些地方才能成为皇权控制不到的地方。

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　　参考文献：

　　1. 胡恒：《皇权不下县——清代县辖政区与基层社会治理》

　　2. 胡恒：《“皇权不下县”的由来及其反思》

　　3. 张钰：《天高皇帝近——评胡恒<皇权不下县？>》