东莞市城市更新十周年十大关键词⑥：权利人自行改造

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伴随着东莞市城市更新如火如荼发展之势，继2019年3月《东莞市城市更新政策白皮书》发布以来，东莞市密集出台实施诸多城市更新新政，旨在规范、促进城市更新健康、有序发展。鉴于此，我们梳理汇编形成《东莞市城市更新政策白皮书（增补版）》，内容涵盖东莞市城市更新新政以及对相关新政的专业解读，以飨读者。

关键词⑥：权利人自行改造

自2009年12月16日东莞市人民政府印发实施《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》（东府〔2009〕144号）以来，迄今为止，东莞市城市更新（“三旧”改造）工作已历十年。十年期间，东莞市城市更新工作取得了令人瞩目的改造成效，城市更新已然成为东莞市提升城市品质的重要方式之一。

十年回眸、东莞蝶变，在“三区”叠加的今天，东莞市城市更新已经迈入新的发展阶段，城市更新将继续发挥其在拓空间、促发展等方面的重要作用。本期为读者推送东莞市城市更新十周年“十大关键词”之【关键词六：权利人自行改造】，以期为读者介绍十年期间东莞市城市更新的发展与变革。

权利人自行改造，顾名思义即原土地权利人自行改造，是十年来东莞市城市更新主要改造模式之一，是土地权利人参与“三旧”改造的重要渠道之一。在2018年城市更新政策变革之前，权利人自改模式分设为集体经济组织自行改造和原土地使用权人自行改造两大类型；2018年政策变革后统一合称为权利人自行改造。

一、2018年政策变革前：允许权利人自行改造

（一）集体经济组织自行改造

集体经济组织自行改造是指集体经济组织对其旧村庄自行进行的改造，分为利用其所有的集体建设用地自行改造、申请将其所有的集体建设用地改变为国有后自行改造、与有关单位合作开发建设的改造等三种类型。集体经济组织自行改造的审批流程大体与政府主导改造等审批流程类似，但特别规定在于，农村集体自行出资开发其名下的集体建设用地和国有建设用地，或其名下的集体建设用地和国有建设用地过户到该农村集体全资拥有的项目公司名下时，在村民（代表）大会表决同意的前提下，经市“三旧”改造领导小组批准，可免于公开交易；其余情况下，均需按照集体资产交易监管等规定进行公开交易，选择合作方。

（二）原土地使用权人自行改造

原土地使用权人自行改造是指原土地使用权人自行进行的改造，分为有偿出让的国有建设用地使用权人申请自行改造、划拨土地使用权人申请自行改造、有偿出让的国有建设用地使用权人收购相邻多宗地块集中改造等三种类型。在上述三种类型中，有偿出让的国有建设用地使用权人收购相邻多宗地块集中改造较为特殊与典型，需先进行分散土地归宗，具体由国土部门根据有偿出让的国有建设用地使用权人的申请对分散土地进行整合归宗，而后编制报批单元规划、改造方案等。值得注意的是，东莞城市更新政策中，原土地权利人自行改造限定的改造主体为原土地权利人，而不支持由其他市场主体通过与原土地权利人签署搬迁补偿安置协议的方式形成单一主体，并由该市场主体径直实施。

政策变革前，设定权利人自改模式，给土地权利人参与城市更新提供了可行的渠道，促进土地权利人申报改造的热情，但因前期政策要求宽松，客观上也造成了权利人自改申报地块碎片化、布局散乱等情形，与市政府一贯提倡的连片开发改造原则形成矛盾。为此，在2018年针对权利人自改模式，东莞市也出台政策要求进一步予以规范。

二、2018年政策变革后：规范权利人自行改造

2018年8月15日，东莞市人民政府印发《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号，下简称“102号文”）提出“规范权利人自改”，规定权利人自行改造主要适用两种情形：一是在更新单元范围内，原不动产登记为唯一权利主体的，可以自行改造；另一则是权利分散但主要权利主体土地占比达80%的，且剩余地块符合“三地”政策的，可完善土地审批手续后实行权利人自行改造。前一种规定情形较易理解，后一种规定的情形需同时满足两个条件：1.权利分散但主要权利主体土地占比达80%，此处规定的“主要权利主体”按照政策原意就是一个权利主体；2.剩余地块符合“三地”政策指的是符合广东省、东莞市政策中规定的改造土地涉及边角地、夹心地、插花地的情形。

根据前后政策对比分析可知，权利人自改作为东莞市城市更新的改造模式之一，在2018年政策变革过程中得以延续，但称谓、适用情形等都得以规范与明确。且在东莞市城市更新语境中，权利人自改仅限于以原土地权利人作为改造实施主体而开展实施。政策变革后的权利人自改模式，依然包括集体经济组织自行改造和原土地使用权人自行改造两大类型；如原土地使用权人属于合法使用集体土地而取得集体建设用地使用权的，也可以通过权利人自改模式实施改造，但程序上按照相关政策规定应事先经由土地所有权人即地块所属集体经济组织根据议事规则表决通过，供地也可以采取协议流转方式进行，免于通过集体资产交易平台公开交易，但土地性质仍需保留集体土地性质。

值得注意的是，102号文旨在明确适用权利人自改模式的基本要求，而并非只要满足上述条件的都可以采取权利人自改模式。根据《东莞市城市更新单元划定方案编制和审查工作指引（试行）》明确以下几种情形不得确定为权利人自行改造模式：1.不符合土地权利人自行改造相关政策规定的；2.改造核心区以外，土地权利人自行改造为居住、商业等功能的单元，申请对控规进行一般调整或重大调整的；3.不按照路网围合区域实施整体改造的。由此可见，权利人自行改造实际上政策在进一步收紧，除了要满足更新单元面积原则上不小于150 亩、不超过500亩的面积限制，还要符合权利人自行改造的适用情形。

三、十年以来，不断放宽权利人自改项目转让限制

相较于传统纯“净地”开发项目而言，城市更新项目同时联动了土地一二级开发，在完成原有地上建筑物拆除、产权注销并重新获得项目土地后，新出让用地往往承担着为原业主回迁安置房、公建配套设施建设的义务。如果允许改造主体转让（包括转让项目公司股权等形式）旧改项目，可能会产生开发商恶意倒卖项目等情形，诱发项目“烂尾”，无法保障原业主权益。基于此考虑，政府可能会在政策层面限制“三旧”改造项目的转让。

2009年至2015年，为避免自行改造项目多次转让、恶意炒卖等现象，东莞市的自行改造项目受到严格的转让限制。《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》第十九条规定：“经批准自行改造的‘三旧’改造项目，工程未竣工验收前不得转让（包括股东变更）。确实无法完成的，由政府按改造前土地用途的基准地价收回建设用地使用权。”防止改造主体套用政策红利，避免恶意囤地、炒地，保障改造合法合规进行，第十九条的规定在“三旧”改造政策试点初期取得良好监管效果。

经过多年城市更新实践和政策制定，“三旧”改造项目监管体系通过年度计划、限期供地、签订监管协议等措施逐步建立完善，2016年1月20日，原东莞市“三旧”改造领导小组办公室印发《关于转发<关于放宽原土地使用权人自行改造项目转让限制问题的复函>的函》（东三旧办函〔2016〕8号）规定，放宽原土地使用权人自行改造项目转让限制，停止执行《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》第十九条，同时强调加强对自行改造项目转让行为的监管。经批准自行改造的“三旧”改造项目，改造过程中企业股权和土地使用权可依法转让，各镇街人民政府（街道办事处）应与改造主体签订实施监管协议并报东莞市“三旧”改造领导小组办公室备案。在改造过程中，通过逐步放开企业股权和土地使用权的转让限制，让有资金和改造能力的市场主体参与自行改造项目，破解改造用地“动工难”问题。一方面充分发挥市场作用、推动项目动工的现实需要，保证项目不因资金和改造经验等问题停滞或烂尾，降低融资难度，另一方面拓宽了项目流通性，激发城市更新市场活跃度。而在2018年城市更新政策变革后，尽管政策要求进一步规范权利人自改模式，但通过权利人自改模式实施的项目，已经没有对项目实施主体的股权或合伙份额的转让限制，为市场主体通过股权收购方式介入权利人自改项目提供可行的渠道。

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