郑秉文：建议将财政转移支付由暗补转为明补 建立非缴费型的社会养老金制度

华夏时报（chinatimes.net.cn）记者王晓慧 北京报道

个人不用缴费就可领取养老金，这样的制度离我们有多远？

众所周知，我国存在着两种养老保险，一种叫做城乡居民养老保险,一种叫做职工基本养老保险，但不管是哪种类型，养老金均来自于保险。也就是说，先缴费，缴够相应的年限后才有资格领取养老金，这种叫缴费型的养老金制度。

“实际上，与缴费型养老金同一天诞生的还有一种养老金，就是‘社会养老金’，或者叫做‘非缴费型养老金’，它同样诞生于130年前刚刚统一的德国，其资金完全来自财政转移支付，或者某项专项税收。‘非缴费型养老金’离我们并不遥远，它就在我们身边。”12月30日，全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在中国社会科学院第九届社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式上表示，我国城乡居民养老保险由新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并而来，其中，2009年开始构建的新农保制度具备了一定的非缴费型养老金制度特征，它的个人账户是实帐，但统筹部分是空账，完全来自于财政转移支付。

从某种意义上，这是一种“非缴费型养老金制度”组合“个人账户制度”的混合型制度，也就是“准非缴费型养老金制度”，制度的“福利”属性远超过“保险”属性。

此外，武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新接受《华夏时报》记者采访时表示，机关事业单位养老金并轨之前，同样属于非缴费型的养老金制度。在部分西方国家，在第一支柱外还有一个零支柱，就是不需要缴费，只要是当地公民，达到退休年龄就可以领取一个最低的固定的养老金。

不过，国务院发展研究中心教授朱俊生接受《华夏时报》记者采访时表示，中国的非缴费型养老金制度指的是基础养老金部分，要求个人缴费建立个人帐户为前提。

建议将财政转移支付由暗补转为明补

所谓非缴费型养老金制度，是相对于缴费的养老金制度而言的。在国内，该定义通常对应2005年世界银行在五支柱理论中所提出的“以消除贫困为目标、提供基本水平保障的零支柱”概念，也被称为社会养老金。

20世纪90年代以来，非缴费型养老金制度在国际劳工组织等大力推动下取得了快速的发展，至今全球半数以上的非缴费型养老金制度，就是从那个时期开始建立的。

2009年，国务院出台了《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》。据了解，试点中的新农保制度，具备了一定的非缴费型养老金制度特征：其基础养老金部分完全来自财政转移支付，与缴费无关，且地方财政的转移支付与缴费关联性并不强烈。

与此同时，在新农保试点十年、城镇职工基本养老保险制度实施二十余年之后，以第一支柱为主的缴费型养老金制度在取得巨大成就的同时，也面临一些问题。比如，由于建立时间短暂以及经济和社会形势的变迁，“城乡居保”制度当前存在着一定的挑战。

“2017年，各级财政补贴职工基本养老保险基金金额已经达到了8004亿元，去年的补贴也有6000多亿，均到每个人每年是5000多元，也就是说在我们的城镇制度里，已经离不开财政转移支付了。但是，我们没有社会养老金，与其这样暗补不如明补，比如农村有180块钱的社会养老金，城镇职工每一个月是否也隐含着420元的社会养老金呢？理论上讲是有的，但由于暗补被藏起来。为此，如果要把它单独拿出来，财政没有增加负担，但是名义上又有了一个社会养老金，这个制度的公平性是不是能够在理论上解决一些呢？”不过，郑秉文同样表示，这也需要测算随着城镇化率的提高、农村常住人口逐渐减少等各种因素而带来的财政压力。

据初步统计，2019年全国财政单单对城乡居民养老保险的补贴就达到了3000亿元，其中中央财政的补贴是1400亿元，政府这种补贴，特别是对个人缴费实行补贴也是这项制度具有非缴费型养老保险制度性质的体现。

显而易见，将财政补贴由暗部转为明补最大的好处就是，可以明晰保障制度与保险制度之间的界限，养老保障的财政支出得以规范化和制度化，全部用于非缴费型的社会养老金，而缴费型养老保险则完全由缴费形成。同时，有利于养老保险制度以外的老年人实现全覆盖，从而使得社保体系全覆盖的初级目标得以实现，最终形成多层次养老保障服务体系。

建立非缴费型的养老金制度

中国社科院世界社保研究中心认为，当前城乡居保制度主要面临缴费激励不足与待遇水平低等问题带来的长期可持续挑战，同时，随着信息化进程的加速，与正规就业相关联的养老保险制度越来越难以应对日益增长的非传统就业形态的挑战，尤其在扩大覆盖范围方面。在这样的情况下，探讨非缴费型养老金制度，梳理现有理论探讨与国际经验教训，不仅有助于完善当前的城乡居民基本养老保险制度，也有助于完善整个养老保障体系。

鉴于此，研究中心第三次启动非缴费型养老金制度研究著述，在《中国养老金发展报告2019》（下称《报告》）中结集出版，这也是世界社保研究中心编写的第九部年度养老金发展报告。那么，非缴费型养老金制度是否具有公共的性质？

中国社科院副院长高培勇表示，如果它具有公共性，即便财政资金很紧张，也对其要予以充分的保证。

谈及相关制度的发展状况时，财政部社会保障司司长符金陵指出，目前我国具有非缴费型特征的城乡居民基本养老保险制度总体运行平稳，但城乡居民基本养老保险制度还需要进一步完善。其中最突出的问题是制度的激励、约束机制仍显不足，还没有完全形成通过增加个人账户资金的积累提高整体待遇水平的机制。

就此，《报告》提出，为完善中国城乡居保制度，可以在明确城乡居民基本养老保险的属性和功能定位的前提下，考虑以下举措：一是完善城乡居保的投资机制，利用市场化投资体制实现个人账户基金的保值增值，并参考现实投资回报率设置个人账户利率；二是适当提升待遇水平，并建立明确的待遇调整机制，既保证待遇购买力水平，又在一定程度上分享经济发展成果；三是缩小区域间养老金待遇差距；四是强化中央财政的责任；五是通过信息化建设，使制度运行更加公开透明。

与此同时，《报告》还指出，建立独立的社会养老金作为零支柱，适当提高待遇水平，并引入待遇调整机制意义重大。特别是针对个人账户部分，《报告》建议加快养老基金投资步伐，提高账户缴费的回报率，并加大财政对个人账户缴费的补助力度，以增强参保积极性。

责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏