国企改革泰斗陈清泰：政企不分等体制性问题几十年得不到解决的原因在哪？

本文源自陈清泰于首届中国企业改革发展论坛中的演讲整理

来源：经济学家圈

陈清泰，国务院发展研究中心原副主任、著名经济学家。他在首届中国企业改革发展论坛中发表演讲，他表示，为增强国有企业活力，不知政府发了多少文件、出台了多少政策。一方面想尽办法向企业放权，另外一方面又想尽办法加强对企业的监管。为改变政企不分，政府也曾试图在政府管企业的框架内找到一种管而不死、放而不乱的度，但是多次尝试并不成功。在漫长的20多年间，一直在“放”与“收”之间徘徊，未能摆脱“一放就乱、一管就死”的顽症。

以下为演讲实录：

在这里我就澄清认识、凝聚力量、推进国有企业改革讲一点意见和大家一起讨论。“管资本为主”是这一轮国有企业改革的亮点和突破口，针对当前的情况需要澄清认识、凝聚力量，加快国有企业改革。下面，我想讲四点意见：

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第一，国企深层次体制问题最终要靠企业制度来解决。国有资产有两种实现形式，也就是实物形态的国有企业和价值形态的资本；有两种企业制度，一种是国有企业，另外一种是公司制度；相应的，政府有两种管理方式：一种是管企业，另一种是管资本。目前，在产业领域顶层国有企业仍受企业法调节，随着经济体制转型，政府管企业的体制受到了越来越严峻的挑战。为增强国有企业活力，不知政府发了多少文件、出台了多少政策。一方面想尽办法向企业放权，另外一方面又想尽办法加强对企业的监管。为改变政企不分，政府也曾试图在政府管企业的框架内找到一种管而不死、放而不乱的度，但是多次尝试并不成功。在漫长的20多年间，我们一直在“放”与“收”之间徘徊，未能摆脱“ 一放就乱、一管就死”的顽症。

近十多年来，政府管企业的体制在不断加强，每个企业头上都有相应的行政级别，央企已经成为一个专有名词，各类企业头上都有一个所有制标签分做体制内、体制外，政府和银行对其有亲有疏，政府把国有企业作为行使职能的工具，推进经济增长的抓手，承担社会职能的基本单元。而党政部门则分兵把守在企业之外管理着本该由股东会、董事会管理的人和事。结果企业与政府捆绑得很紧，有多元目标，缺乏活力，面对激烈的竞争市场往往力不从心，走出去有时也难以被国际市场所接受。

面对这种情况企业深感无奈，政府也倍感纠结。客观地讲，政企不分、所有权经营权不分等体制性问题几十年得不到解决，不是党和政府不重视，不是政策出的少和文件写得不到位。实践证明，政策性调整不能替代体制性改革，《企业法》对放开搞活国有企业的历史作用是不可低估的，但是受改革进程的局限，它的利益不可能超越政府管企业，只能在如何改善和规范管理中周旋，不能做到政企分开；而《公司法》是适应社会主义市场经济的企业制度，它主张的则是公司的独立地位和自我治理。因此，国有企业的转制就是要由《企业法》规范转向《公司法》调节，政府要摆脱管企业的纠结就要落实管资本为主、推进顶层国有企业的整体改制，从《企业法》变轨到《公司法》，从行政隶属关系转变为股权关系。

从某种意义上说，当前这一轮国有企业改革的主导方面已经不是“国有企业”的自身，而是在国家层面推进国有资产实现资本化。这次国有企业再改革的命题不是政府机构“如何改进对国有企业的管理”，而是由“管企业”转向“管资本为主”。这是十八届三中全会决定关于国有企业改革理论的重大突破，是当前深化改革重要的突破口。

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第二，重温“建立现代企业制度”有重要的现实意义。按照传统理论，公有制对应的是计划经济，搞市场经济就得私有化，但是这两者都不符合我们的国情。社会主义市场经济体制的重要内涵是保持较大份额的公有制、国有经济，同时发挥市场经济的高效率。这就提出了一个在国有经济的范畴能否构造出各自独立的市场主体的问题。

在排除私有化的情况下，唯一的途径就是借助现代公司的制度安排，形成包括国有资本投资的千万个独立的市场主体。基于这样的原因，党的十四届三中全会极其深刻地指出，“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础”；“产权清晰、权责明确，政企分开、管理科学”的现代企业制度是国有企业改革的方向，并对现代企业制度的特征做了精准的概括：第一，产权关系明晰，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，是享有民事权利、承担民事责任的法人实体。第二，企业以其全部法人财产依法自主经营、自负盈亏。第三，出资者按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；第四，企业按照市场需要组织生产经营，政府不直接干预，长期亏损资不抵债的依法破产；第五，建立科学的企业领导体制和组织管理制度。

时间已经过去20多年，现代企业制度如上的特征在企业中尚未普遍、完整地体现，导致政企不分、所有权经营权不分等基本问题还在困扰着我们。今天很多纠结和争论的原因就是后来对建立现代企业制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企业、如何用政府的力量推动把企业做大做强，轻视了企业制度转型的重要性。

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第三，管资本为主的两种理解、两种做法、两种结果。管资本为主的改革是一件新事物，在实践中还有一些含混的概念需要澄清。在一些文件中把管资本与管企业的概念、管理方式混杂在一起，监管机构除了管企业还要管资本，使企业不知所措。

实际上，目前对管资本为主存在着两种理解。一种理解认为“管资本”是指国家所有权机构直接监管的对象由“企业”转变为“ 资本”，实现这个转变的前提是国有资产必须由实物形态的“企业”，转变为价值形态的“资本”，否则就没有“资本”这个对象以供监管。例如，银行业本世纪初通过整体改制上市实现了国有资产的资本化—证券化，但是在产业领域，这一过程尚未启动。

资本化后，出资人机构监管的对象就是国有资本投资运营机构，与实体企业不再有直接的产权关系，也无权穿越投资运营机构干预其投资的公司，政企分开将顺理成章。另外，“管资本为主” 是指在竞争性领域国有资产应该尽数地资本化、证券化，而在某些特殊领域不排除政府直接管企业，但应限定在市场失灵的较小范围，基本不对市场配置资源产生影响。顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程，在这期间，监管部门仍需“管企业”。但是主要精力应逐渐转向做好两件事：一件是推进顶层国有企业的整体改制，另一个是深入研究管资本的体制框架、实施方案以及政策措施。

对“管资本为主”还有另外一种理解。那就是不太理会顶层国有企业的整体改制，以及监管对象向资本的转变。认为管资本为主，是在继续强化对未转制企业监管的同时，还要把监管扩展到这些企业可以运作的那些“资本”，包括重点管好这些企业的“ 国有资本布局”等等。这种理解的要点是监管机构管企业的体制不变、范围逐渐扩大，带来的结果是长期困扰我们的那些体制性问题无法解决，将继续在“一管就死、一放就乱”中兜圈子。管资本为主是中央的重要决策，是解决长期困扰我们的诸多体制矛盾的一把钥匙，但是两种理解、两种做法会产生不同的结果。

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第四，科学界定“国有企业”，把握企业转制的方向。目前两类企业制度“并存”，但绝不是两种企业制度“并重”。现代企业制度是改革的方向，传统国有企业应逐渐向公司制度转型、在条件具备的时候要加速转型，因为与管资本对接的不是传统国有企业，而是混合所有制的股份制公司。目前，政府文件和媒体都笼统地把市场主体叫做“企业”，把与国有资产有直接或间接关系的统称为“国有企业”。这种称谓上的混淆，造成了概念上的混淆、政策混淆。监管部门根据需要不断地出台改进和加强国有企业管理的规定，但是这里所指的“国有企业”却没有准确的界定。是针对所有“被称作国有企业”的范围，还是指针对按《企业法》注册的那些公司呢？如果把“国有企业”的规定要求国有投资的“公司”，甚至穿越“国有企业”要求其投资或控股的公司都照章执行，这就把现代公司制度拉回到了传统国有企业，使两种企业制度各自清晰的属性变得模糊。

国有企业“转制”的关键是“转”。在这个过程中清晰地界定两种企业制度十分的重要。因为这涉及政企关系的转轨，监管制度的转轨、治理结构的转轨。政策制定和执行中的混淆搞不好会使国有企业转制走过场。为此，在强化国有资本所有权管理的同时，对市场主体的分类和称谓应该及时地由“所有制”转向遵循企业制度：依照《企业法》调节的企业仍称作“国有企业”，按照《公司法》调节的应该通称为“公司”，政府对他们一视同仁。这不仅有利于国有企业转制，而且有利于消除所有制鸿沟，进一步解放生产力。

我就讲这么一点意见。谢谢大家。