李伯重｜明代后期三种国家决策机制比较

李伯重，1949年出生于云南省昆明市，1985年毕业于厦门大学，获历史学博士学位，是新中国成立后首批博士学位获得者之一。现任香港科技大学人文社科学院教授，清华大学历史系教授、博士生导师，并担任国际经济史学会执委会委员等职。长期以来一直从事中国经济史方面的研究。

在明代后期，存在圣裁、阁议和廷议三种国家决策的机制。 这三种机制中，哪一种最优，哪一种最劣？ 作此判断，首先要比较这三种机制参与者的情况。 　　圣裁的参与者是皇帝以及其帮手司礼太监，他们一起构成圣裁这种决策方式的担当者。 　　关于皇帝，梁启超说： “余尝读史，汉以下历朝帝王不下数百人，而求其聪明睿知天下真主者，百中仅得一二耳。 中材之君则百五六，庸劣之主则百九十矣。 故天下百年而无十年之治。 ”之所以如此，是因为皇帝在诸多方面“先天不足”。 　　除了极少数情况外，皇帝从出生起，一辈子生活在一个完全脱离社会的特殊环境中，这种环境对一个政治人物的成长非常不利。 早在春秋时，鲁哀公就对孔子说： “寡人生于深官之中，长于妇人之手，寡人未尝知哀也，未尝知忧也，未尝知劳也，未尝知惧也，未尝知危也。 ”《明史纪事本末》的作者谷应泰有感于明代历史教训，说得更加明白： “人主在襁褓，则有阿姆之臣； 稍长，则有戏弄之臣； 成人，则有嬖幸之臣； 即位，则有面谀之臣。 千金之子，性习骄佚，万乘之尊，求适意快志，恶闻己过，宜也！ ”这种“先天不足”，在明朝皇帝尤为明显。 　　明朝皇帝还“后天不足”，即明朝皇储教育问题丛生。 到英宗时，皇储学习实际上已逐渐成为句读之授，并且变成了一种仪式。 皇储学习时间非常有限，“东官讲学，寒暑风雨则止，朔望令节则止，一年不过数月，一月不过数日，一日不过数刻。 是进讲之时少，辍讲之时多”。 因此这种教育出来的人，基本上只是能够读写而已。 一些皇帝(如武宗、熹宗)甚至连这种起码的教育也没有很好地接受过。 即使是被认为文化水平较高的皇帝(如世宗、神宗)，所受的教育也很有限，没有像一般士人那样有“两耳不闻窗外事”的“十年寒窗”的苦读经历。 因此要他们每天大量阅读用典雅而古奥的文言写成的大量奏章，实在是过于难为他们了。 　　由于生活环境特殊，所受教育不佳，明朝皇子普遍素质低下，不知民间疾苦，不知稼穑艰难。 这样的纨绔膏粱子弟，当然对军国大事不会有多少了解，其中不少人甚至讨厌政务，只想享乐。 明朝“问题皇帝”数量之多，行为之怪，在中国历史上少见。 让这样的一些人来进行决策，怎么可能做出合理的决策？
由于骄奢淫逸的生活，明朝皇帝大多健康不佳。 明朝十四帝，只有太祖一人活过七十岁，十四帝的平均寿龄仅四十二岁。 由于疾病缠身，精力不济，自然难以指望他们努力工作。 依照传统，皇帝必须每天上朝会见羣臣，退朝后还要批阅大量奏章，因此当皇帝是一份“苦差事”。 但是做皇帝是“终身职”，没有退休之说。 要一个人数十年如一日，兢兢业业，做好这份工作，鞠躬尽瘁，死而后已，是大多数人无法做到的。 无怪乎即使是“明君”，在勤政一段时期之后，大多就“倦勤”了。 此外，明朝多位皇帝登基时还是未成年人，更是完全无能力主政。 　　明代皇帝往往依靠宦官作为进行决策的帮手。 然而负此重任的司礼太监，基本上也只是受过起码的读写训练而已。 至于其政治经验以及对社会、民生、国防等军国大事的了解与理解，更是非常贫乏与浅薄。 由于后天扭曲的心理状态，他们的道德水平大都十分低下。 尤其须指出的是，由于其家奴身份和心理，宦官没有自己的人格，从某种程度上来说，只是皇帝的影子而已。 因此由他们帮助皇帝进行决策，比皇帝自己好不了多少。 一旦皇帝把权力交给他们，通常只会坏事。 不仅如此，宦官对皇帝有着巨大影响，因此他们自身的缺陷也会影响到皇帝。 　　阁议的参与者是阁臣，阁臣到了明代后期都是经廷推出来的，虽然未必都是经天纬地之才，但是至少都是当时政治精英的主流认可的人才。 同时，在明代后期强大的舆论监视压力之下，那些人品、才干乃至私德方面倘有严重瑕疵的官员要获得阁臣这样的高位是颇为困难的。 因此，通过廷推而被选用的官员，一般都是一时之选，即当时的精英。 　　从吴琦、洪早清、时亮、郭培贵等人对明代阁臣进行的量化研究可见，明代阁臣绝大多数是进士出身，并且大多数有庶吉士或者翰林的经历。 因此，明代阁臣的“学历”之高，在世界政治史上罕见其匹。 其次，明代进士中试平均年龄是三十二岁，而阁臣平均入阁年龄为五十五岁。 也就是说，在入阁之前，他们都有平均二十三年的官场历练，从而获得了相当丰富的从政经验和社会阅历。 他们争取入阁，表明了其进取心和政治抱负。 第三，除去非正常死亡者外，明代阁臣羣体的平均寿龄近七十岁，比当时的一般人活得长得多，这意味着阁臣的健康状况普遍较好。 明代中后期规定的官员退休年龄是七十岁，阁臣入阁平均年龄五十五岁，正是精力充沛、工作经验丰富的时候，对于从事国家决策这样的工作来说，应当是最佳工作年龄。 第四，明代阁臣平均在阁年限为5.24年，工作时间并不太长，使得他们在内阁工作时，不易出现由于长期过劳而引起的“倦勤”。 　　廷议参加者中，九卿的情况与阁臣大体相近。 他们都是进士出身(其中很大部分也有庶吉士或翰林经历)，在获得九卿官职之前经历了多年官场历练，获得这些官职也要经过廷推。 六部尚书在位的平均时间为三年上下，比阁臣短一些。 　　科道官也是廷议参加者。 他们基本上也是进士出身，入仕后担任京官或者地方官相当长的时期，经过选考，优秀者方能担任此职。 科道官的年龄有限制，一般在三十岁至五十岁之间。 他们以正从七品的低品秩参与议政，即如赵翼所说： “官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。 ”因为年轻气盛，加上位卑权重，因此尤为敢言，皇帝往往对他们也另眼相看，常常予以宽容，甚至“退让”三分。 胡世宁在谈论官员职责时说： “给事中、御史皆有言责，上而君身，朝政得失，下而臣僚，是非邪正，皆唯其所言是听。 ”虽然他们品秩相当或相近于地方知县，但是政治能量却甚大。 “凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六掌科皆预焉”，“有大政，(御史)集阙廷预议焉”。 凡国家的政治、经济、军事、外交、礼仪等大政方针，均有科道官参与讨论议决； 一些重大的廷议活动往往由科道官发动。 他们在廷议中十分活跃，有时甚至控制了廷议。 他们还往往带头抗争，不容皇帝破坏现行制度。 因此，相对而言，廷议参与者更为活跃，也更具独立见解。 这是集体决策不可或缺的要素。
因此，从各方面情况来看，在圣裁、阁议和廷议三种决策主体中，廷议参与者最佳，而皇帝(以及司礼太监)最劣，应无可置疑。 　　其次，比较圣裁、阁议和廷议三种机制的实际的运行效果，以判断其优劣。 　　如前所述，决策是一个由三个阶段组成的复杂过程。 在这三个阶段中的每一个阶段，都有大量的工作要做。 在第一阶段，要把收集到的大量信息进行分析，去伪存真，做出取舍； 在第二阶段，在第一阶段得到的可靠信息的基础上，考虑到各种可能性，制定出各种方案计划； 到了第三阶段，则要根据对整个事态的把握，运用政治经验和智慧，对这些方案计划进行比较和分析，最后选择其中最有利者。 首先看圣裁。 很显然，上述决策选择超出了任何个人的能力。 即使是最能干的皇帝，也无法靠个人的能力很好地进行决策。 秦始皇、隋文帝都精力过人，非常能干，并且也都以勤政著称。 但贾谊说秦始皇： “怀贪鄙之心，行自奋之智，……以暴虐为天下始。 ”(198)唐太宗也说隋文帝： “以天下之广，……岂得以一日万机，独断一人之虑也。 且日断十事，五条不中，……以日继月，乃至累年，乖谬既多，不亡何待！ ”(199)可见这种个人独断的做法，绝非好的决策方式。 明太祖极力揽权，但也承认： “天下之广，固非一人所能治。 ” 　　皇帝决策不仅受个人能力的限制，而且其所处的地位也会为决策带来不利的影响。 钱穆说： “由皇帝来当宰相，宰相废了，而宰相的职权则由皇帝兼。 只是宰相做错了，须负责。 皇帝做错了，可以不负责。 ”一旦皇帝做出了错误的决策，无人能纠错，从而使得错误的决策延续下去。 　　因此，圣裁绝非好的决策方式，这一点，明人已看到。 明初学者胡翰说： 　　人君兼天下之所有，以贵则天下莫与侔其势也； 以富则天下莫与较其利也； 以权则天下生杀之所由悬也。 何求而不得，何为而不成？ 而必有待于贤者，知天下不可自用也。 虽聪明睿智，一堵之外目有所不见，十室之间耳有所不闻，万均之重力有所不举，百工之事能有所不通。 况天下，大器也； 举天下之大器，重任也。 　　明代中期学者丘浚更说： “人君以一人之身，居四方之中，东西南北，咸于此焉取正者也。 一身之精神有限，耳目之见不周，人不能尽职也，事不能尽知也，故必择大臣而信任之，俾其搜访人才，疏通壅蔽，时加询谋，以求治焉。 ”(203)明代后期，穆宗登基，“初纳言官请，将令诸政务悉面奏于便殿，(骆)问礼遂条上面奏事宜。 一言： ‘陛下躬揽万几，宜酌用羣言，不执己见，使可否予夺，皆合天道，则有独断之美，无自用之失。 ’”(204)皇帝必须“用羣言，不执己见”，裁决要“合天道”。 换言之，皇帝应当听从臣下集议做出的意见，因此“宸衷独断”实际上已是形式。 　　到了明代后期，“宸衷独断”的决策方式已受到朝野广泛批评。 万历时，高攀龙等人因批评首辅王锡爵而受到贬黜，给事中逯中立声援高攀龙说： “陛下怒言者，则曰‘出朕独断’，辅臣王锡爵亦曰‘至尊亲裁’。 臣谓所斥者非正人也，则断自宸衷，固陛下去邪之明； 即拟自辅臣，亦大臣为国之正。 若所斥者果正人也，出于辅臣之调旨，而有心斥逐者为妒贤； 即出于至尊之亲裁，而不能匡救者为窃位。 ”(205)朝野人士都认识到国有大事，皇帝应当与羣臣公议，进行决策，不可局限于皇帝及阁臣。 例如在“国本”(立太子)的问题上，张纳陛公开批评神宗说： “今日之论(国本)，皇上止与锡爵一人议之，臣等不至病狂丧心，宁敢无言以负皇上？ 昔人有言： ‘天下事非一家私事。 ’盖言公也。 况以宗庙社稷之计，而可付一人之手乎？ ”(206) 　　其次看阁议。 阁议在一定程度上克服了皇帝个人决策的弊端。 在大多数情况下，阁臣不止一人，他们可以相互交换意见，集思广益，形成共识。 同时，阁臣的素质较高，从政经验较丰，因此他们得出的意见也肯定优于皇帝的意见。 但是，由于阁臣人数较少，“集思广益”受到很大限制。 有时内阁只有一位阁臣，实际上就成为个人决策，即如万历时沈一贯所言： “自有内阁以来，绝无一人独任之时。 盖一人见识有限，精力有限，即光阴亦有限，故必合众人之力以为力，而后能兴发主上之事功，合众人之见以为见，而后能裨益主上之聪明。 ……当叔季多艰之秋，而欲责匡扶于一手一足之力，此必无之数也。 ”(207)同时，阁议的公开性较差，不可避免有“密室政治”色彩。 在特定的条件下，“密室政治”可以提高决策的效率。 但要做到这一点，参与者必须目标一致，彼此团结，领导者要倡导正反两方面意见的充分交锋，注重提醒参与者充分考虑各种利益的平衡，使密室的协商沟通得以充分地开展。 (208)否则，密室政治往往走向反面。 阁臣为了争夺首辅地位，往往勾心斗角，使用阴谋手段打击对手，从而削减了阁议决策的优越性。 　　阁议既然有“密室政治”的色彩，因此“密室政治”的正反两面的特点都不可避免。 此外，阁议还存在一个难以解决的问题，即很难妥善处理和皇帝的关系。 前代历史表明，皇帝的私人咨询顾问班子如尚书、中书、枢密等，后来都发展成为宰相。 明代内阁的演化也有此趋向。 首辅制出现后，首辅权力日增，以致有首辅为“真宰相”之说。 这使得皇帝感到威胁，因此往往选用听话的人任首辅。 虽然首辅人选需要经过廷推，但是皇帝在确定首辅人选方面握有最后的决定权，倾向于选择和皇帝的关系较密切的人做首辅。 (209)首辅和皇帝的关系密切，皇帝就可以对阁议决策发挥较大的影响。 万历初期，张居正在太后和冯保的支持下，作风强硬。 他死后，神宗为了避免再出现这样的强臣，有意识地挑选一些“软熟”之人为阁臣，如申时行、王锡爵、沈一贯、赵志皋、方从哲等。 他们对张居正的前车之鉴心有余悸，因此“有鸣豫之凶，而无干蛊之略。 外畏清议，内固恩宠，依阿自守，掩饰取名，弼谐无闻，循默避事”。 (210)沈一贯“虽小有救正，大率依违其间”； (211)赵志皋“为首辅年七十余，耄矣，柔而懦，为朝士所轻，诟谇四起”； (212)方从哲“性柔懦，不能任大事”。 (213)张四维、许国、张位、朱赓等，也大体如此，“谓光明磊落有大臣之节，则斯人亦不能无愧辞焉”。 (214)王家屏、王锡爵、沈鲤、叶向高等本是能为之臣，但在当时的政治氛围中，也不敢有违圣意。 (215)由于内阁很难摆脱皇帝个人意志的影响，因此阁议做出来的决定，难免有顺从皇帝意志的倾向。 　　再次看廷议。 廷议与阁议有重大的差别。 廷议参与者人数较多，进行讨论的公开性与透明性较强，形成共识的方式比较民主，整个决策过程受到科道官乃至社会舆论的监督，因此也比较符合现代决策的原则。 特别是在与皇帝的关系上，廷议更加异于合议。 尽管在理论上，明代后期的皇帝对于臣下提出的任何决策建议和方案依然享有绝对的裁决权，但是在廷议机制中，皇帝的这种权力受到很大制约。 　　首先，到了明代后期，廷议的参与者不是皇帝所能选定的，而皇帝本人以及与皇帝关系密切的人(例如皇族、勋贵、宦官乃至阁臣)都不能参加廷议。 因此在大多数情况下，皇帝无法干预廷议，更无法操纵廷议，只能通过一些官员施加影响，而在当时的“清议”强大的情况下，这些官员也往往慑于压力，不敢过分顺从皇帝的意思。 　　其次，皇帝对于阁议的结果可接受，亦可不接受，但是对于廷议的决议，态度则有所不同。 虽然有些皇帝对廷议的结果持对抗态度(例如“大礼议”中的世宗)或者回避态度(如“立储议”中的神宗)，但这样做的政治代价很高。 (216)除非迫不得已，皇帝也不愿使用这种方式。 因此一般而言，皇帝否定廷议结果的情况并不常见。 据林干的统计，《明会要》卷四五《集议》所载廷议件次共一百零一次，(217)其中有十三项被皇帝否决或不报，亦即廷议决议被皇帝否决的件次仅占廷议件次总数的八分之一强。 而这十三项中，最多的是关于宗庙、典礼的事务，(218)从某种意义上可以说是皇室内部事务。 因此林干认为： “似可认定： 廷议议决的绝大多数事项都被君主认同，廷议具有较高的强制效力，正常条件下君主是接受议决结果的。 ”(219)张治安也列举了许多事例，证实在立储、建都、郊祀、宗庙、典礼、宗藩、民政、边事等重大问题的决策上，皇帝都接受了廷议的结果。 (220) 　　因此我们可以说，以廷议为核心的国家决策机制，实质是把国家决策权从君主及其“私人”所组成的小圈子手中，转移到一个由代表主流社会的精英组成的羣体手中。 这个羣体有以下特征： 　　第一，这个羣体的成员不是君主钦定的，也不是由血缘、族羣、地缘等关系决定的，而是通过一个相对公开、公平和公正的竞争机制选拔出来、具有较为广泛的代表性的政治精英。 他们参与决策工作的身份不是终身的，更不是世袭的，而是依照一定规则进入和退出，不断流动的。 　　第二，这个羣体在决策时，不必完全仰君主的鼻息，可以相对独立地做出决定； 做决定时，要遵从服从多数的原则。 　　第三，在这种决策机制中，君主从法理上来说依然具有最后的决定权，但事实上，其作用往往是象征性的。 在一些场合，决策团体内部出现重大争议而难以做出决定时，君主可以出面进行调解，对各种势力进行平衡和调节。 　　第四，作为皇帝的私人代表的宦官，自明代后期起，一向受到各方面的抨击。 不过，如果仔细来看，宦官对于真正的“军国大事”的干预并不很多，他们所干预主要是与皇帝和皇室有关之事。 　　由上面的比较可以清楚地看到： 在圣裁、阁议和廷议三种决策机制中，圣裁最劣而廷议最佳。 之所以如此，可以从现代决策学的观点来解释。 如前所述，在复杂问题的决策中，由于个人能力有限，为了更好地决策，出现了决策者和决策分析人的分工，由二者组成决策单元。 在明代前中期，皇帝是这个决策单元中的决策者，而阁议成员是这个单元中的决策分析人。 但是皇帝絶非合适的决策者，而阁议也只是单纯的决策分析人。 因此，面对晚明时期国内外出现的各种新挑战，这种决策单元是很难提供合理的对策的。 而在此时期发展起来的廷议机制中，廷议成员不仅是决策分析人，而且在一定程度上也成为了决策者。 这些廷议成员是当时社会精英的代表，他们受过最好的教育，具有丰富的从政经验，其背后是国内各主要利益集团。 前面引用黑尧的话说到在“政策过程”中可能存在着“各种利益集团在政策过程中的影响和交易行为”。 通过廷议，各种利益集团达成妥协，从而使得制定出来的方案能够为各方面都接受、从而得到精英集团广泛支持。 比起皇帝或者几个阁臣在密室中制定的方案，这种方案应当是在当时的情况下可以选择的最佳行动方案。

本文节选自“ 明代後期國家決策機制研究”，载于《中华文史论丛》（2019年第01期），题目为编者所加，部分文字有调整 。 选编不易，转载请遵守基本规则，务必注明原始来源和“勿食我黍”公号。不守此规矩的公众号，请勿复制。

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