京牌乱象如何治？或可引入新加坡式拍卖制、废除终身制

文 | 马亮 （中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

据央视新闻报道，由于北京市机动车牌一牌难求，很多人为此动起了歪脑筋。围绕京牌的灰色租赁和非法买卖，出现了一个规模庞大且组织严密的地下市场。有人全款买车，花两三万元租赁车牌，这使产权纠纷风险较大。有人花16万元假结婚过户京牌，结果却离不了婚而吃尽苦头。

除了北京市民为车牌头疼不已，外地车辆进京也面临难题。2019年11月起，号称“史上最严限行”的外地牌照车辆在京限行管理新政开始实施。无论是“进京证”的办理次数还是有效期均受到更加严格的限制，迫使许多有进京刚需的人也要通过违规手段租赁或过户京牌。

由京牌乱象引发的法律纠纷和社会闹剧，使北京交通管理面临更加严峻的挑战。一号难求不仅影响北京市高端人才引进，也不利于营商环境的优化提升。加之北京是京津冀一体化的领头羊，京牌乱象也会制约区域协调发展的步伐。比如，在河北省和天津市居住的大量居民在北京工作，或者经常往返北京与居住地之间。京牌和进京证的政策收紧，都使城市群的一体化发展面临瓶颈。

北京是首都和国际化大都市，车辆管理面临的挑战显然比其他城市要严峻。但是，上海、广州、深圳等区域中心城市也面临类似的挑战，也都在车牌拍卖和车辆限行方面采取了类似的措施。随着越来越多的大中城市步入特大和超大城市，大城市交通管理问题可能都要步北京的后尘。因此，京牌和进京证的治理并非孤案，而是具有很强的普遍性和示范意义。

目前北京市采取的机动车牌照管理体制存在值得关注的根本问题，使其难以在现有轨道上有实质性突破。无论是收紧车牌和指标，还是限制外地车辆，都是治标不治本的缓兵之策。要想一劳永逸地治理京牌乱象，就需要改弦更张，采取新思路来进行制度创新。

北京市为了限制机动车的增长，对每年新增车辆指标采取了机动车摇号制和电动车排队制。但是，由于供需矛盾过于严重，机动车的中签率接近三千人中一个号，而电动车的等待期也已逼近十年。在这种困境下，有车牌刚需的人们要么被迫选择听天由命，要么不得不采取许多违规操作。

这些看似严格到近乎苛刻的限制性政策，实际上无助于问题的解决，反而催生了大量假结婚和违规租赁等市场乱象。首先，车牌本身是免费的，但是非法租赁和变相交易的价格却很高，说明免费供给制严重背离了车牌的市场价值。与此同时，地下市场的交易所得并没有进入政府财政收入账户，而只是让参与交易的中介和个人中饱私囊。其次，车牌是终身制和可以在家庭内部转让和继承的，所以车牌的数量只会有增无减，机动车数量也年年递增，这使现行政策对机动车控制杯水车薪。最后，供需矛盾使京牌价格水涨船高，并使北京市交通管理的廉政风险高企。比如，北京市交管局原局长宋建国等多名干部就因为替人办理车牌而贪污落马。

北京市之所以采取免费发放车牌的做法，同其在政策制定时所秉持的平等和公平原则不无关系。但是，这项表面上看似人人平等的政策实际上并不公平。比如，较早在北京落户和办理车牌的居民，就天然地比后来者享受了更多的政策红利。地下交易和租赁而流失的大量资金原本可以进入公共财政，但是却因为京牌的免费和终身而无法兑现。

当人们不得不依靠运气和违规才能获得刚需服务时，就意味着政策本身的导向出了问题。交通管理等公共政策都要秉持宜疏不宜堵的原则，因为如果采取“堵”的治理思路，就会陷入低效反复的围追堵截。但是，如果转而采取“疏”的治理思路，那么就会取得事半功倍和治标治本的效果。

以新加坡为例，该国在机动车管理方面就取得了世界瞩目的显著成效。新加坡的车牌采取拍卖制，且有效期为十年。车牌价格随市场供求而决定，政府不对其设定上下限，这使其价格常年维持在6-7万新币，相当于人民币30-35万元。新加坡现有机动车约100万辆，仅凭车牌拍卖一项政策，政府每年就取得300-350亿元收入。与此同时，车辆购置需要支付一比一的进口税，并采取十年强制报废政策，这使政府又获得了另外一笔可观的财政收入。此外，政府对汽油征收高税，并通过电子道路收费系统收取高峰期拥堵费，进一步抑制机动车使用并增加财政收入。

新加坡的这些政策收效明显，使其成为发达国家中拥车率最低的国家。与此同时，大量财政收入使政府可以转而大力发展公共交通，使无车可用的居民能够通过公交车、地铁、出租车等交通工具解决出行问题。这使新加坡不用采取限牌或限行等刚性政策，却可以控制机动车数量并提高车辆通行速度。公共交通工具的大力发展也减少了人们对私家车的依赖，使越来越多的人放弃拥车。由此可见，通过市场手段抑制人们购置和使用机动车，不仅有效限制了机动车数量，也反过来为公共交通发展提供了源源不断的财力保障。

北京市可以借鉴新加坡的做法，对京牌采取类似的举措。实际上，上海市和广州市都已引入拍卖制，实行和“摇号”并行的双轨制。但是，由于车牌是终身制的，且拍卖有限高价，所以对机动车保有量的控制效果仍然有限。如果能够全面放开拍卖制并取消限高价，相信会显著提升政策效力。

假如北京市采取类似于新加坡或上海和广州的车牌拍卖制，那么诸如假结婚和地下交易之类的京牌乱象将彻底消失。当车牌成为一个有价格和有效期的产品时，市场供需会很快实现动态平衡。这将使京牌的价格维持在一个相对稳定的水平，而价格高企也会平抑许多人的购车意愿，并有效控制机动车保有量。

与此同时，通过车牌拍卖而获得的财政收入，将为北京市全方面发展成为公共交通导向的城市提供雄厚的财力支持。假如按照目前通过假结婚办理京牌的16万元为拍卖价格，并假定北京市约600万辆机动车的数量保持不变，那么这将会为北京市带来9600亿元的财政收入，相当于北京市两年的一般公共预算收入（2018年为5785.9亿元）。如果京牌的使用期由目前的终身制改为有限期，那么由此带来的财政收入将会足够满足北京市发展公共交通的财力需求，并可以扭转目前巨额公共交通财政补贴的困局。

类似地，对进京证也可以采取这种措施。考虑到是首都，北京市可以为京外车辆提供有限次数的免费通行服务。在此基础上，通过拍卖制来分配进京证指标，解决目前一证难求的困局。这不仅会使进京证的分配更加合理，也会通过交通融合而助力京津冀一体化。

当然，很多人会认为这样做的结果是，无力接受拍卖价的居民将无车可用，开得起车的只有富人，从而加剧社会不平等。但是，通过拍卖制等政策对富人收取的财政收入，却可以反哺普通市民，使其能够低价甚至免费乘用更加舒适高效的公共交通工具。与此同时，出租车、网约车、租车等出行方式也能够满足私人出行需求。

京牌乱象的反反复复和难以治理，意味着政府“堵”的治理方式要让位于市场“疏”的治理方式。与此同时，表面上看起来很公平的政策，实际上最终会损害公平性。要想推动北京市摘掉“首堵”的帽子，一劳永逸地治理京牌乱象，就需要采取新思路来转变治理模式。国务院可以同意在北京市暂时调整实施有关交通管理的行政法规和经国务院批准的部门规章规定，通过综合授权的形式鼓励北京市在车牌拍卖制和有限使用制等方面先行先试，探索国际化大都市交通管理的新模式。

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