河南信阳73栋违建别墅背后“边规划、边施工、边办证”政策

震雷山脚下的别墅区
北青深一度微信公号11月20日消息，在震雷山脚下的别墅里，住着区规划局副局长，他是当年这片别墅区开发时的参与者，如今则是面临清退的违建业主。
11月3日，河南信阳平桥区政府发布公告，将对震雷山风景区内的73套别墅进行没收。在接受媒体采访时，平桥区政府办副主任李炳炎表示，73套别墅都没有国有土地使用权出让手续。他承认，当地政府可能存在监管不严的情况，将出资数千万用于违建别墅的拆迁补偿。
在73套别墅内，众多业主本人或亲属都是平桥区政府部门的工作人员。多名业主表示，在2005年别墅区开发之初，曾有单位领导参与“动员”购买。根据当时的市政府会议纪要，在震雷山风景区，建设单位及个人在购买土地后，鼓励采取边规划、边施工、边办证的“三边”政策。
在法律人士看来，这样“三边”政策虽然是地方政府早年间的普遍做法，但本身就已违法。震雷山当地一名政府工作人员解释，这与当地发展经济的需要有关，要靠此举来鼓励招商引资、群众自建。
在全国清理景区别墅的浪潮下，搬迁公告也贴到了震雷山脚下。据北青深一度记者调查，除去此次清理的73栋别墅外，当地政府置换震雷山周边其他地块时，在证照缺失的情况下，也曾做出过可以修建别墅的承诺。如今，这些土地的所有者，陷入了更大的担忧当中。

部分别墅已经贴上了封条
别墅区里的副局长
震雷山风景区距离信阳市区十多分钟车程，在景区的西南边，连片的别墅建在了山脚下。
王楠的家就在这里，两年前，她花108万，买下了一栋200多平的二手别墅。王楠看上了这里有山有水、空气好，自己养的两条狗也能有足够的活动空间，是个宜居的地方。
11月初，随着一纸《关于震雷山风景区内违建别墅搬迁的公告》张贴在自家附近的墙壁上，王楠即将失去这栋心爱的别墅。
根据上述《公告》，震雷山风景区内共有73套别墅为违章建筑，分布于风景区内3处区域。《公告》要求，在11月30日前完成没收、协议签订、按时交房工作，12月5日前完成未交房住户的强制清退。
按照《公告》中的位置描述，王楠购买的别墅位于通知中的宗地二区域，该区域内共有45套别墅。
深一度记者走访发现，《公告》中提到的另两处区域，一处建有22套别墅，目前无业主居住,据看守的保安介绍，别墅于七八年前建成，目前仅有两家装修完毕。另一处只有6套刚完成主体建设的别墅，附近还有大片荒地尚未开发，在该片区域的铁门上，已经在11月11日被平桥区政府贴上了封条。
在震雷山脚下的别墅里，除了像王楠这样的外来者，更多入住的业主和平桥区政府部门有着密切的关系。其中有11套别墅由两米高的围墙单独隔绝，在多份政府文件中，这片区域被称为“规划局家属院”，所住业主多是平桥区规划局员工或是员工亲属。
多名业主向深一度记者介绍，除“规划局家属院”入住率较高外，其余别墅所有者中也有平桥区政府工作人员的家属，或是由后续承包商建造，但大多无人入住。
同时还有业主向记者透露，现任平桥区规划局副局长陈开富也是这片别墅区的业主，“挺讽刺的，他是当年开发这里的决策者，现在是面临清退的业主，还是违建清查整治工作组的成员。”
11月13日晚，陈开富在自家别墅内拒绝了深一度记者的采访，一位业主评价：“可以理解，他身份复杂，顾虑也多。”
对于自己购买的这套二手别墅，王楠手头上有上一任业主与震雷山风景区筹建处签订的《土地出让合同》及盖有区规划局公章的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，但却缺了《国有土地使用证》。
平桥区政府办副主任李炳炎此前在接受媒体采访时称，面临没收清退的73套别墅，无一套有国有土地使用权出让手续，个别有规划上的审批手续。
作为中途搬来的业主，王楠不清楚震雷山脚下别墅区的来龙去脉，她有些纳闷，在证照不全的情况下，这里是怎么开工建设的。

别墅区内张贴的搬迁公告
“三边政策”
信阳市平桥区的发展历史中，当地的雷山宾馆有着特殊的位置。
在2008年出版，由时任平桥区区长张明春编著的《平桥经典》一书中指出，2004年，平桥区虽是信阳市中心城区的组成部分，但城市建设相对滞后，道路坑洼不平，城市管理几近空白，发展水平亟待提高。
据书中记录，包括2005年震雷山开发在内，一系列重点工程的办公会议，均是在雷山宾馆综合楼三楼会议室召开，这里被认为“见证了平桥城市建设开发历史”。
同样，震雷山脚下的别墅区，也是诞生自雷山宾馆。
规划局家属院数位业主均于2005年购地建房。业主陈波回忆，当时买地的人并不多，大家觉得震雷山位置偏僻，基础设施也不完备，6万元一亩的价格不算便宜。“当时是让规划局的先上，然后区政府的跟在后面，都是熟人介绍熟人，领导也会跟关系不错的做做工作。”
这种政府部门内部的“动员”工作，被一位业主理解为“逼迫”的意味，“当时领导找我父亲来买，我父亲肯定不好意思不买。”
陈波坦言，自家最后决定买地，一方面是认为震雷山风景区能发展起来，另一方面，也有些占便宜的小心思。“鼓动我们的领导私下做工作，说那边荒山野岭的反正也没人，你买半亩地，占个1亩地都行。”陈波认为，这是政府为了发展震雷山不得不采取的措施，“不这样搞还有谁买？”
在震雷山风景区旁的雷山村，数位村民向深一度记者表示，在当年征地时，相关部门称是为了建设养老院，“说等以后景区开发好，老百姓卖点水、卖点茶鸡蛋，都能挣钱。”雷山村9组、10组、11组村民的大部分耕地都被纳入了开发规划中，以1.65万一亩的价格被政府征收。
深一度记者获得的一份《信阳市政府市长办公会议纪要》显示，2005年9月29日，时任市长王铁等人在雷山宾馆召开现场办公会，研究解决震雷山开发工程建设的有关事宜，其中指出“建设项目可以尝试边规划、边施工、边办证”。
8天后，在震雷山开发指挥部印发的《震雷山风景名胜区生活服务区开发建设有关问题的会议纪要》中明确，建设单位及个人在购买土地后，按照边规划、边施工、边办证的“三边”政策，在1月内起建。此外，也提出在办理购买土地时，“相关手续和费用该减的减，该免的免”。
陈波回忆，当年10月，规划局、国土局等部门于雷山宾馆集中办公，为购买者办理了相关手续。
据多位规划局家属院内业主提供的材料显示，业主们均于2005年10月10日与震雷山风景名胜区筹建处签订了《土地出让合同》，约定出让土地价格为6万元1亩，同日，一份由市国土资源局平桥分局致市规划局平桥分局的《证明》明确“业主土地手续正在办理中”。10月12日，业主们拿到了由市规划局平桥分局出具的《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》，建设项目为“二层住宅楼”。
陈波表示，办理购地手续后不到一个月，业主们便找来施工队开工建设。到当年12月，河南省政府发布通知，同意将震雷山列为省级风景名胜区。业主们认为，他们的购地建房行为，或许是申报成功的原因之一。“那会儿这都是荒山，没有我们开始动工建设，这个风景区可能批不下来。”
差不多是同一时间，与规划局家属区距离不过百米的震雷山商业街、震雷山文化广场也开始动工。包括平桥区公安局、农机局等政府部门，一度搬迁至此。

业主持有的部分证照
办不齐的手续
在别墅修建后，政府和业主们曾打算完善“规划局家属院”的土地手续。
陈波表示，2010年前后，自己曾去土地管理部门办理手续，得知还需交纳一亩地30万元的土地出让金。“这个需要所有住户统一办理，大家有的想交、有的没钱，意见不一致，后来也就放着没搞了。”
平桥区规划局于2011年5月发布过一份通知：“平桥规划分局家属院的土地是原来统一拟征占用的，当时未能及时准确地测量分割。按照土地法规及区政府要求，该小区内需完善土地手续并缴纳相关费用。”但这份通知发出，并未有进一步的行动。
王楠在购房后也打算补办土地手续，以明确房屋产权。当时相关部门给出的回复是，同样是需要小区统一办理，她补办手续的想法就此不了了之。
深一度记者调查发现，在震雷山风景区周边的开发中，采取“边建设，边办证”的并不止这73套别墅。
徐杰于2005年承接了震雷山建设的部分工程，由于政府部门没钱偿还工程款，便采取了以土地置换的方式，约定价格为6万一亩。按照徐杰的说法，当地政府曾承诺，可在置换的土地上建设别墅。
徐杰提供的一张征地平面图显示，置换的土地位于震雷山商业街两侧，按规划为一排7套的别墅用地。徐杰回忆，当时的规划中两侧分别有十余排别墅，共约200多套。“06年开放购买后几个月内就卖完了，购地者基本上都是的平桥区的公务员。”
一名规划局家属院内的业主也称，负责他家的“违建清理行动小组”成员向其透露，自己此前也在震雷山购地，“还不知道怎么办呢”。
“当时说可以办土地证，没想到之后一拖就拖了13年。”除一份于2006年11月与震雷山风景区筹建处签订的《土地出让合同》外，徐杰至今未拿到任何土地证件，抵扣工程款的土地一直处于荒废状态。
深一度记者在裁判文书网查询到的一份民事判决书显示，某工程企业于2008年9月12日与震雷山管理局签订湿地公园项目建设合同，并约定震雷山管理局采取以工程置换土地的付款方式。此后，双方签订《土地出让合同》，震雷山管理局将40亩土地出让给该公司，并约定对可采取“边办手续，边施工”的方式进行，但此后该宗地未能办理国有土地使用证等手续。
此外，多名震雷山商业街的业主告诉记者，自己购买的房屋也仅有《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》两证，没有《国有土地使用证》。
对于证照上的缺失，震雷山街道办事处一名严姓工作人员作出回应：“当时的政策没有现在这么严。”
该严姓工作人员透露，此前允许建设别墅，也与当时政策有关。“那时候我们这连条路都没有，非常偏僻，就是一个比农村还农村的地方。都鼓励招商引资，鼓励群众来自建，发展当地经济。”
对于事先承诺的土地手续未能办理下来，上述严姓工作人员表示，“牵扯土地方面我们不太懂。”

部分业主对补偿标准存在异议
整改之后
在“秦岭违建”事件后，全国范围内开始排查风景名胜区内的别墅性质建筑，震雷山脚下的别墅也在其列。
深一度记者获得的一份由河南省自然资源厅出台的《河南省违建别墅问题清查整治专项行动有关政策的指导意见》中指出，清查整治的别墅范围包括“政府和部门违反生态环境保护、土地管理等法律法规，违法违规审批的别墅，包括全部批准和部分批准。”
上述严姓工作人员告诉记者，当地在今年6月前后收到对震雷山的别墅进行整改的通知。“一开始有4种解决方案：保留现状、补办土地手续、拆除以及没收。后经过研判，于11月1日作出了没收决定。”
在接受深一度记者采访时，平桥区违建别墅专项行动工作指挥部的一名法律顾问承认：“违建别墅政府是有过错的，所以现在会对业主进行补偿。”同时，她也指出，“业主自身也有过错，他们明知这个买卖没有证，还自愿自担风险进行房屋买卖，故补偿相对于市场价肯定是较低的。”
她进一步解释，政府补偿的依据是行政法中的信赖保护原则。“政府当初的确是有这样的政策，因此有过错，为了维持政府公信力，所以进行补偿。如果业主拒不配合在期限内签约的话，政府将走没收程序，一分不补。”
但在接受采访时，北京市才良律师事务所主任王才亮认为，“边规划，边施工，边办证”的政策，是早年间地方政府在发展经济时，为推进招商引资较为普遍的措施，其本身就是违法的。
王才亮表示，办理土地手续应当先办理《建设用地规划许可证》，然后再办理《国有土地使用证》，根据土地证的规划设计条件，进行施工图设计，再发放《建设工程规划许可证》。“业主有《建设工程规划许可证》而无《国有土地使用证》，办理过程中本身就存在问题。”
在王才亮看来，如果土地使用取得有关部门批准，虽然没有取得土地使用权证，那么违法用地的责任在政府，而不在建房一方。
对于目前整治工作的进展，严姓工作人员表示，截至11月15日下午，73栋别墅中已有59户达成协议，其余的还在商谈中，“住户基本都比较满意”。
达成协议的业主被要求签订一份《承诺书》，其中包括，“自愿放弃别墅房屋占有、使用和处置权，将别墅交由区政府处置。本人不再就该别墅向任何部门主张权利，包括但不限于信访、行政复议、提起诉讼等。”
按照现有补偿标准，包含房屋本身及装修费用的评估。房屋价格的估值为每平米2356元，装修费用则根据评估公司对各家的装修情况衡量。王楠提出了质疑，“别家装修补偿有160万的，我家只有26万，这相差太悬殊了。”
徐杰开始担心自己在震雷山的土地也会面临类似的困境。“他们的地还算是有两个证，现在都保不住了，那我们什么证件都没有的，之后该怎么办？”
（文中除律师外，受访者均为化名）
（原题为《73栋违建别墅背后的“三边政策”：领导动员政府内部人员带头购买》）