「新·案例」如何才能成为一个“没有拥堵的城市”?新加坡拥堵收费的经验

　　引言

　　新加坡是一个“没有拥堵的城市”。

　　“管”、“控”、“疏”并举构成了新加坡交通治理的成功密码。其中，拥堵收费制度被认为是新加坡交通顺畅的“最大功臣”。但事实上，新加坡不仅只有拥堵收费，还有一系列并行的政策举措为其保驾护航。国内城市征收拥堵费不能只与新加坡“形似”，而要“神形兼顾”，重其精髓。

　　交通拥堵一直都是困扰城市发展的一个世界性难题。尤其对世界上很多大城市而言，交通拥堵都是挥之不去的痛。从全球来看，新加坡（1976）、挪威奥斯陆（1986）、英国伦敦（2003）、瑞典斯德哥尔摩（2006）和意大利米兰（2008）等城市先后在各自的城市中心区域实施了拥挤收费或低排放区政策，但效果不一。

　　其中，新加坡在世界上首开交通拥堵收费的先河，并经过30多年的不断探索和改进，大大改善了中心城区的交通阻塞现象，不仅被誉为“没有交通拥堵”的城市以及全球交通治理的典范，同时也成为世界上许多国家和地区城市争相学习和效仿的对象。本文将解构新加坡的交通治理密码，梳理其交通拥堵收费政策的成功经验，以期对我国城市交通拥堵治理提供启迪。

　　PART 01

　　“没有拥堵的城市”

　　新加坡交通治理的成功密码

　　“花园城市”新加坡是一个人口高度密集的城市型国家，虽然国土面积仅有700多平方公里，但居住总人口超过500万，人口密度高达7700人/平方公里，位列世界第3位。然而，作为高密度的国际化大都市，新加坡却是一个远离交通拥堵的城市。

　　来自新加坡交通部门的相关资料显示，新加坡95%以上的高速公路和主干道在上下班高峰期很少出现交通拥堵的情形。新加坡缘何成为一个没有拥堵的城市？其交通治理的成功密码是什么？

　　新加坡城市交通治理的成功，主要缘于其在长期的实践探索过程中形成了一整套适合城市自身情况和特点的政策制度，而这些政策制度反映出新加坡在交通治理方面的核心指导思想，一是“管”，二是“控”，三是“疏”。

　　具体包括以下几个方面：

　　“管”：注重精细管理

　　新加坡受限于国土面积狭小的现实国情，难以大规模、高密度地修建公路，只能选择通过优化公共交通来解决拥堵问题。目前，道路面积占到了新加坡国土面积的12%，而新加坡人已基本达成一个共识，即新加坡的道路面积无法持续显著地增加，而要进一步改善交通出行及便利问题，私家车不是方向，公共交通才是解决之道。

　　因此，新加坡不靠大规模修路，而是更加注重精细化管理，通过提升管理寻求交通设施的最大化利用，实现交通出行效率的最优化。政府的统筹管理在新加坡交通拥堵治理中发挥了重要作用。

　　1994年，新加坡将原有的四个陆路交通机构合并，统一由新加坡陆路交通局负责统筹制定交通政策和战略，规划道路、公交和轨道交通网络。新加坡每10年就会进行一次土地的概念性规划，制定未来40至50年的土地战略规划，每5年进行一次实施性较强的土地发展总体规划，通过科学的土地规划保证未来交通发展形势变化的需要。新加坡政府认为，一体化的城市建设和交通规划，可以从根本上解决很多交通拥堵问题。

　　2009年，新加坡开始推行公交、轨道交通线网综合规划，促进公交路线直接衔接地铁站，着力建设无缝整合的交通枢纽，使住宅小区、商业设施与轻轨、地铁、公交、出租车站相互临近，以实现交通方式一体化、设施一体化和生活方式一体化，大幅缩短出行距离和时间。此外，新加坡政府还建设了大量可以遮阳挡雨的行人通道，以实现最后一公里的无缝衔接。这些都高度体现了政府在交通尤其是公共交通方面的精细化、人性化管理理念。

　　“控”：控制汽车数量

　　数量控制是新加坡最主要的汽车消费政策，从源头上对车辆的拥有和使用进行控制是新加坡道路交通保持畅通的前提。1970年代初，新加坡经济社会处在高速发展期，机动车数量迅猛增长，新加坡政府开始对车辆购置征收高税收，以限制机动车辆的快速增加。即使如此，1970-1980年间新加坡的汽车年增长率仍高达7%。新加坡政府意识到，照此速度增长，城市将“车满为患”。1990年，新加坡政府开始实施汽车拥有限制政策，这相当于当下我国北京、上海、广州、杭州等一些城市实行的限牌政策。

　　新加坡的限牌政策包括两个方面，一是车辆牌照高费率政策。目前在新加坡购买一辆车除了支付车辆本身的商品价格外，还需支付的费用包括注册费、额外注册费、消费税、公路税、特别税等。这些费用累加起来相当于一辆汽车的价格，如此高昂的费用使很多人对购买私家车望尘莫及。

　　二是车辆配额系统和拥车证拍卖系统。新加坡从1990年开始实行车辆配额系统（VQS），政府在综合考虑上一年车辆的总数、每年允许增加额度，以及报废车数量等多种因素的基础上，计算本年度车辆增长率，即车辆配额。新加坡车牌即拥车证（COE），以竞投方式取得，一张拥车证的使用年限为10年。随着拥车证配额的不断减少，其费用越来越高，被称为“世界上最贵的铁皮”。高昂的税费和牌照费，大大提高了新加坡车辆拥有的门槛，将拥有车辆的可能性局限在少数高收入人群，把车辆总量控制在路网能力范围内，促使供求相对平衡增长。

　　“疏”：疏导交通需求

　　在控制机动车保有量的同时，新加坡还出台实施了一系列与汽车数量控制并行的政策和举措，来限制车辆上路，引导市民的出行方式选择，以有效疏导交通需求。主要包括交通拥堵收费、周末用车和非高峰期用车制度等。其中，拥堵收费政策是新加坡采取的引导城市道路交通分流的最重要的手段和方式之一，也是全球最早收取拥堵费的城市。

　　总的来看，新加坡交通治理的成功秘密就在于“管”、“控”、“疏”，这三者相辅相成，互为支撑。而这些政策举措归根结底都是为了引导市民的交通出行方式选择，通过交通分流，让更多的人选择公共交通出行，实现新加坡的公交都市发展战略。

　　PART 02

　　拥堵收费：新加坡交通拥堵治理关键一环

　　如果说“管”、“控”是新加坡从源头上缓解交通拥堵的政策措施，以拥堵收费为主体的“疏”则是治理交通拥堵的直接手段。因此，拥堵收费政策构成了新加坡整个公交都市策略以及交通拥堵治理政策体系的重要一环。新加坡的“征收拥堵费制度”，是指城市交通管理者在交通拥挤时段，通过一定的技术手段，对部分区域道路使用者收取一定的费用，旨在利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密度，缓解城市交通拥挤并提高整个城市交通的运营效率。就其本质而言，它实际上是一种运用经济手段调节城市道路空间资源、进行交通需求管理的措施，通过让交通参与者为拥堵造成的损失买单，来“诱使”一些人放弃使用私家车而选择公共交通工具。

　　不断优化的拥堵收费制度

　　作为世界上最先征收拥堵费的国家或城市，1975年新加坡就开始在市中心6平方公里的控制区域即CBD地区征收“交通拥堵费”。政府规定，除公共交通车辆外，乘员在4人以下的机动车进入限制区域时都需要缴费购买区域通行证（Area Licensing Scheme，ALS），司机驾驶员支付单一的费用就可以在新加坡中心区域无限进出。

　　由于这种人工收费方式难以根据实际流量和车速来进行实时调控收费并且耗费时间和人力，1998年新加坡在全球率先实行公路电子收费系统（Electronic Road Pricing，ERP），按照道路实时拥堵程度对车辆进行收费，取代了原有的区域通行证制度。ERP系统的收费区域也于2005年从原来的6平方公里范围进一步扩大，整个CBD周边以及主干道和高速路上均设立了ERP收费站。收费时间段为工作日的7：30-19：00，非工作日的7：30-9：30。

　　为大力推行电子收费系统，新加坡为当时所有车辆都免费安装了读卡器装置并配有现金储值卡。ERP系统往往被设置在通往交通繁忙的中心城区的必经之路上，车辆只要在收费时段（高峰期）通过位于道路上方的收费闸门，就会被自动扣费；不同类型的车辆实行不同的收费标准，货车和普通小汽车较贵。

　　同时，ERP系统的收费标准也会根据该收费区域的平均车速来调整：如果市区的平均车速低于20公里/每小时，或者快速公路的平均时速低于45公里，拥堵费就开始调高。速度越低，价格就越高，繁忙时段电子收费系统每半小时调整一次收费。

　　为了使收费尽可能合理，新加坡公路电子收费系统的费率每个季度都会进行调整，以便使平均车速保持在CBD和主干道20-30公里/小时、快速公路45-65公里/小时的水平。ERP系统能够根据交通情况进行费用调整．每天不同时间段、不同类型的车辆，收费也是不同的，简而言之，就是“不堵不收，不用不收，多用多收，按区域分车型收费”。

　　ERP系统向用户收取的费用反映了由于车辆使用道路形成的阻塞成本，根据道路的使用状况（拥堵程度和车流速度）而动态变化。通过额外的收费，它使用户在不必要的时候避免进入控制区域以降低交通成本，从而达到减缓阻塞的目的。而且，新加坡政府的拥堵收费制度是一项不断探索完善、动态优化调整的拥堵治理政策，目前，新加坡正在积极开发第二代公路电子收费系统，升级后的系统将能够根据车辆在拥堵路段行驶的实际里程来进行收费。

　　新加坡拥堵收费成效显著

　　目前，新加坡共计有近100个ERP电子闸门，大约有97%的车辆已经安装电子读卡器设备。车辆进人市中心有时需支付多次“过路费”，因此有些人会选择错峰进入市中心，以减轻负担。高峰时间段进入市中心的车辆越少，该区域内车辆的行驶就会越顺畅。尽管所征收的拥堵费较高（每次收费0.5至6.5新元不等），使得开车人士有所不满，但是确实使新加坡市中心的车流量减少了13%，高峰时段的平均车速提高了20%，并且此系统带来的收益还可以用于道路和公共交通建设与维护。

　　此外，拥堵收费政策的实施，使新加坡市民的交通出行行为和出行方式选择发生了很大的改变。实施拥堵费政策后，很多市民都会提早出门，避免拥堵收费。还有更多的人选择将车辆开到地铁站乘坐地铁上班。同时，新加坡政府鼓励员工和企业推行在家办公或错时出行，也有的企业为员工免费提供公交卡。总体来看，拥堵费给市民带来的好处多于不便，确保了交通的顺畅无阻。

　　新加坡陆路交通管理局（LTA）发布的2015-2016年度报告显示，新加坡的车辆一直在缓慢增加，但交通运行状况近10年来一直在不断改善。2016年，新加坡各类车辆总数已超过100万辆的规模，其中，私人拥有车辆数量达到了50多万辆。然而，统计表明，工作日的高峰时段 （早上8点-9点、晚上6点-7点），快速路平均车速高于60 km/h，中央商务区平均车速为25km/h，公共交通系统高峰期在出行结构中的分担率占到了63%，85 %的公交乘客都可在早高峰45分钟内完成出行。对于一个人口密度如此高的国家或城市来说，这是一个非常不错的成绩。ERP系统被公认为是维持新加坡交通顺畅的“最大功臣”。正如LTA在报告中所指出的那样，“拥堵收费政策非常关键，如果收费系统关闭一个月，新加坡的交通可能面临瘫痪。”

　　图2 2005-2014年新加坡交通运行状况

　　资料来源：澎湃研究所

　　PART 03

　　“形同”更要“神似”

　　新加坡经验对中国城市交通拥堵治理的启示

　　新加坡通过征收拥堵费在缓解交通紧张方面取得了很大的成功。最近几年来，北京、成都、重庆、上海、广州等国内许多城市相继提出要借鉴学习新加坡的先进经验，推行其拥堵收费政策。根据北京市有关部门发布的信息，北京正在酝酿拥堵费的征收办法，具体方案已基本确定，将择机推行实施。而且，北京的拥堵收费方案主要参考的就是新加坡的模式。

　　1、拥堵收费应与其他交通治理举措多路并举。新加坡的拥堵收费政策制度确实有其独到和成功之处。但是，国内城市的政策制定者应当看到，征收拥堵费有许多的先决条件，征收拥堵费只是复杂的交通管理体系中的一种手段而已。事实上，交通畅通的新加坡不仅只有拥堵费，新加坡的电子收费系统发挥治理交通拥堵作用是建立在新加坡有着发达便捷舒适的公共交通体系的基础之上的。除了城市建设和公共交通规划方面的努力，新加坡还实施了诸多软硬措施以解决交通拥堵问题。

　　2、交通体系建设配套作用需得到重视。新加坡拥堵费的收取和昂贵的私家车出行成本，起到的效果是让一般人在购车时谨慎行事，转而依靠公共交通出行。新加坡国土面积比北京的海淀区或朝阳区大不了多少，人口大约550万，但地铁线却差不多有十条，公共汽车的便捷程度更令人赞赏，其站点的设置十分密集，站与站之间的距离一般不超过三四百米。

　　从公交车站到地铁站，也多有篷顶遮阳挡雨，非常便捷和人性化。而新加坡公交体系的一些“软”管理更是值得借鉴。一般的盲道和地铁里的电梯设置能够保障无障碍通行，红绿灯的设置也经过仔细地斟酌，有利于人车各行其道，减少乱穿马路，提高车流速度，减少拥堵。新加坡对于主干道高峰时间车流平均速度，也设定了治理目标。近些年来，新加坡借助信息科技提升交通的软管理，交管部门利用定位系统，估算一辆公交车到达某一站的时间，公众可以通过下载手机客户端来查看公交车预计到达家附近站点的时间，以便规划行程。显然，国内城市的公共交通与轨道交通还远远达不到新加坡那样的便捷和完善程度。

　　3、拥堵费政策需要科技配合推进。征收拥堵费实施起来也并非易事，很多看似简单的细节需经过复杂的论证和设计。要像新加坡那样遥感扣取而不妨碍通行，意味着庞大的收费基础设施建设，每辆车要加装遥感读卡器。进入中心城区的道路，哪个地段收费多少，也要进行复杂的测算。中国一线城市的机动车保有量远高于新加坡，收费基础设施建设难度也大得多。此外，拥堵费也并非一收了之，新加坡收取的拥堵费归入国库，依赖清廉的政府环境保证善用。这在中国不透明的城市政府环境中很容易引起公众的质疑。更重要的是，新加坡没有汽车工业，政府交通政策的目标基本不受产业政策干扰。但在中国，汽车是支柱性产业，在国内城市实施像新加坡那样严格的汽车限制政策，难避要受到相关利益部门的各种干扰。

　　由此，国内城市在借鉴和学习新加坡交通治理经验和模式时，切忌一叶障目，以偏概全，既要看到新加坡拥堵收费的合理性及其成效的显著性，更要看到新加坡在治理交通拥堵上并行实施的一系列政策制度，尤其是新加坡完善成熟的公交体系，而这些才是新加坡模式的精髓之所在。

　　总而言之，征收拥堵费以及限购、限行等措施都只是“治标”之举，不是“治本”之策。要想从根本上缓解城市交通压力，需要在公交都市建设上付诸更多努力，保障公众公共交通出行的便捷通畅。国内城市对新加坡模式的借鉴，既要“形同”，更要“神似”。

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