曾代行全国人大职权，但为何人民政协不以成为国家权力机关为目标？

　　摘要：人民政协政治地位的变换乃至深化，始终遵循一个重要逻辑，即不以成为国家权力机关为目标，而是努力实现与国家政治生活与民主发展相适应。

　　今年是新中国成立70周年，同时也是人民政协成立70周年。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京举行，标志着人民政协的诞生。人民政协成立70年来，经历风雨沉浮，艰难行进，其政治地位也随时代浪潮几经变换。但透过历史的长视角观之，人民政协政治地位的变换乃至深化，始终遵循一个重要逻辑，即不以成为国家权力机关为目标，而是努力实现与国家政治生活与民主发展相适应。

　　1949年人民政协的召开：满足迅即建立新政权的需要

　　1949年，人民政协在成立之际代行了全国人大的职权，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，从而确立了其作为国家临时权力机构的政治地位。根据中国共产党1948年提出的“五一”口号，成立人民政协的初衷只是“讨论并实现召集人民代表大会”，进而“成立民主联合政府”。但是由于形势所迫，迅速召开普选的全国人民代表大会，并选举产生新的中央人民政府，条件并不成熟。于是，在讨论关于召开新政协诸问题协议草案时，有人提议由新政协会议产生中央人民政府，这个提议得到中共的肯定，并逐渐成为大家的共识。由此，由政协直接产生中央政府。

　　“代行”意味着临时之举，说明人民政协从一开始就不是国家权力机关。这一点在《共同纲领》与《中国人民政治协商会议组织法》中都有明文规定。前者规定，“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，“国家最高政权机关为全国人民代表大会”，“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式”。后者规定，“中国人民政治协商会议……为全中国人民民主统一战线的组织”。由此来看，人民政协“代行”全国人大职权，主要是为满足迅速建立新的中央政权的政治之需。

　　1954年全国人大召开后：政协是“各党派的协商机关”“可以容纳许多人来商量事情”

　　1954年第一届全国人大召开后，人民政协失去了代行人大职权的职能。此情况下，“一种想法是，以为人大已经召开了，宪法已经公布了，人民政协就没有存在的必要了；另一种想法是，仍然把政协看作是政权机关”。对此，毛泽东、周恩来等党中央领导人表明了鲜明的态度：第一，有了人民代表大会的权力机关，并不妨碍人民政协进行政治协商。“政协作为人民民主统一战线的组织仍将存在，今后还要继续发挥统一战线的作用。”第二，“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”这清晰地说明，在全国人大召开后，政协仍有存在的必要，但不是搞成“一国二公”，成为“二元”；政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是统一战线的组织，它的重要作用是“可以容纳许多人来商量事情”。

　　改革开放新时期：推动社会主义民主政治发展

　　“文革”结束后，对于人民政协而言，又是一个重要的历史节点：曾经惨遭冲击濒临解体的人民政协有没有必要恢复？作为“统一战线组织”的这一独特组织属性是不是应当改变？1978年初，全国政协五届一次会议召开，标志着人民政协开始恢复。这次会议修改通过的政协章程开宗明义肯定了人民政协作为“统一战线组织”的组织属性。

　　1979年6月，在全国政协五届二次会议上，邓小平重申人民政协“作为统一战线组织”的组织属性，并指出政协的“任务是十分光荣的，工作是大有可为的”。在此前后，还有一种意见，主张通过修改宪法，将全国政协改为“参议院”，与现有的全国人大一起组成两院制的最高国家权力机关。对此，邓小平并不同意。他在多个场合反复强调，一个国家的民主采取什么样的具体制度和形式，要从这个国家的具体实际出发。“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”可见，在人民政协工作恢复以后，政协的发展方向同样不是成为人大那样的国家权力机关，而是继承和坚持统一战线的组织属性，服务于社会主义现代化建设事业这个最大的政治。

　　人民政协事业与社会主义民主政治发展

　　改革开放40多年来，人民政协事业与中国特色社会主义民主政治发展紧密交织。人民政协政治地位的深化不仅是社会主义民主政治发展的重要内容，同时也是推动社会主义民主政治发展的本质要求。人民政协政治地位与我国民主政治生活的适应性除体现为大团结大联合统战功能属性外，还突出表现在三个维度：

　　一是坚持和发展基本政治制度的维度。改革开放以后，中国特色社会主义政治制度逐步走向成熟、完善。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》将“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度”确定为一项基本政治制度。从制度运行与实践来看，这一基本政治制度展开所形成的民主政治生活，实际是三大政治生活的有机统一，即党的领导、多党合作和政治协商之间的统一。在当代中国，实现多党合作与政治协商的形式有多种，但人民政协是一种非常重要的形式，它是实现多党合作与政治协商的重要机构与制度载体。人民政协工作的核心目标就是为了更好地实现党的领导，更好地实现党的领导、多党合作与政治协商三大政治生活的有机统一。

　　二是发扬社会主义民主的维度。邓小平曾指出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，“社会主义愈发展，民主也愈发展”。但是，中国的民主有自己的运行逻辑与特点优势，绝不是对西式选举投票式民主的照搬照抄。1991年3月，江泽民在“两会”党员负责同志会上指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要方式。这是西方民主无可比拟的，也是他们无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家作主的权利。”2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》与2007年《中国的政党制度》白皮书进一步明确，选举民主与协商民主，是社会主义民主的两种重要形式。在当代中国，协商民主不是选举民主的必要补充，而是与选举民主一样，是社会主义民主的重要表现形式。人民政协是社会各界人士广泛协商议政的重要渠道与专门协商机构，民主是人民政协工作的两大主题之一，它的一切工作在于充分体现与发挥社会主义民主的优越性。

　　三是实现国家治理现代化的维度。2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化，一方面要通过不断改革，使各方面制度更加科学、更加完善，另一方面要注重治理能力建设，善于把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。人民政协工作的推进与深化，深度契合了全面深化改革总目标与“治理”的现代理念：它不仅是中国特色社会主义制度的重要组成部分，而且其基本职能、工作原则和活动方式等，与国家治理现代化内在要求相一致，有利于推进党的科学执政、民主执政、依法执政。

　　（作者单位：中共上海市黄浦区委党校）

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