谈新《土地管理法》中农村经营性建设用地入市的影响

原创： 斯恒

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的决定，决定自2020年1月1日起施行。

本次《土地管理法》的改革被称为“农村土地制度实现重大突破”，集体经营性建设用地入市是这次《土地管理法》修改的最大亮点，会对市场带来哪些影响呢，结合本次修改案内容，一起来看达沃斯规划院西南院斯恒的分析吧！

一、农村集体经营性建设用地不足，土地法保留性鼓励扩大

集体经营性建设用地入市的目的是为了提高农村的土地、农村劳动力的利用效率，提高土地资源的配置效率。初衷是为了进行农村产业的结构升级，同时盘活闲置资产。这次土地管理法关于集体建设用地的修改，实际上是把之前几年相关试点的有益经验合理化、法律化。

农村的集体建设用地分为三个方面：

第一类是宅基地，是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

第二类是公益性公共设施用地，包括道路、水井、其他公共服务设施。

第三类是经营性建设用地，是指农村修建的酒店、厂房、矿产等，类似于这种具有生产经营性质的农村建设用地。

也就是说农村集体经营性建设用地强调的是工业、商业等经营性用地的入市，而不是宅基地和公益性用地。

全国的农村集体建设用地只有10~15%是经营性建设用地，分布的非常不均匀，乡村厂矿发展好的地区，经营性建设用地就会越多，比如说长三角、珠三角这些沿海区域，农村乡村的经济特别发达，乡村的企业很多，所以就留下了大量经营性建设用地。而中部西部这类用地很少，只有大城市城中村或城郊有一些。这就极大限制了该政策的普适性，沿海城市得利，而对中西部更广泛区域的带动较小。事实上，在之前的33个试点中，只是浙江德清对政策利用最大，这就是一个矛盾。

针对这个问题，在今年的5月5号，发改委在《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中明确允许村集体在农民自愿的前提下，可以依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。而本次土地法的修改中下放了宅基地的审批权，并鼓励宅基地有条件流转，但并未吸纳宅基地“三权分置”经验，也就是说在宅基地入市问题上，土地法显得非常慎重，因为农村宅基地及其相关产业目前对于正处在城市化进程中的中国来说，尤其是城市尚未能创造足够的就业机会容纳农村人口的时候，进城农村人口若无法立足，还可回去，这无异是一个缓冲池，因此涉及社会整体稳定，土地法就只是政策性鼓励调整，而无刚性制度设定。

二、对房地产的影响：国家对集体建设用地的限制

本次土地管理法修改后，出现大量集体土地入市，房地产商到农村建房售卖，从而导致房地产市场崩溃的可能性很小。主要原因如下：

（1）规划和指标控制：首先，入市的土地，本身要符合未来的国土空间规划，也就是指规划里需要把宅基地调成集体经营性建设用地才能入市。

其次，未来集体经营性建设用地指标，省市县都有统一的计划、配给，这从根源上限制了集体建设用地的数量，避免对土地市场的冲击。

（2）依法的程序：集体经营性建设用地必须要经过政府依法登记，才能够入市，不能私下操作，政府通过规划和指标配给进行统一调配。

（3）用途的管制：是指用地必须遵从之前的商业或工业用地性质，不能去建住宅，通过禁止产权分割出售等规定，可进一步加强用途管制。政府将集体经营性建设用地入市，希望发展乡村的商业、服务业或现代农村产业。

所以集体经营性建设用地入市土地要符合规划、依法登记的要求，严格用途管制，这就从根本上限制了可能出现的土地无序供应。

三、农村土地法调整的逻辑：农村发展和城市发展相辅相成

土地法作为一部根本大法，调整是为了与时俱进的适应社会经济的发展，其中农村集体经营性建设用地入市、宅基地腾退等，本身也是社会整体发展的一部分。因此从社会经济整体的范畴来看，更能理解土地法的调整与慎重。

我们不能就农村说农村，孤立的看农村的土地政策。实际上未来土地政策的放开或者收紧，其中的关键并不在农村本身，而取决于社会经济整体的发展，或者更直接的说，取决于城市。当城市化率只有50%的时候，大部分农村必然还只能是落后的模样，只有我们的城市发展得越来越好，城市里各类产业要素的进一步聚集，经济结构实现提升，城市化稳步发展，同时农村人口、经济持续向城市转移，当城市能够充分容纳百分之七八十的人口的时候，集体建设用地必然更放开，宅基地开始腾退更快，农村人口得到更大疏解，农村现代经济更加发达，农村人口更少，环境更优，才能形成具有可持续发展的更具幸福感的农村。

土地改革其实就是为整体未来的社会发展做好制度性的保障，土地法必然比较审慎。因此农村的发展，集体经营性建设用地或宅基地未来的政策宽松与否，更大的取决于社会经济整体的发展情况。尤其是取决于城市的发展的速度，如果国民经济持续快速发展，农村政策会放开的更快。