最高法判例：国家赔偿关于“两年”赔偿请求时效和“三个月”起诉期限的区别适用—鑫正大公司诉某县政府……

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最高法院判例：国家赔偿关于“两年”赔偿请求时效和“三个月”起诉期限的区别适用——鑫正大公司诉临高县政府土地行政赔偿案

【裁判要旨】

1.行政行为被判决确认违法并经请求行政机关赔偿未果后提起行政赔偿诉讼属“单独提起”而非“一并提出”的行政赔偿诉讼

据此，赔偿请求人在行政行为被判决确认违法，并经申请行政赔偿未果后，再向行政机关提起行政赔偿诉讼，属于“单独提起”而非“一并提出”的行政赔偿诉讼。

2.国家赔偿关于“两年”赔偿请求时效和“三个月”起诉期限的区别适用

国家赔偿法第十三条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”其中关于“两年”的规定，是赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求的时效规定。

国家赔偿法第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……”；第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。其中关于“三个月”的规定，是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼起诉期限的规定，

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行赔申319号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：海南鑫正大投资有限公司。住所地：海南省海口市国贸大道东北侧16-2号帝国大厦B座512室。

法定代表人：王俊杰，该公司董事长。

委托代理人：曾诗华，海南遂良律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：临高县人民政府。住所地：海南省临高县临城镇红专街县委大院。

法定代表人：曹文，该县县长。

委托代理人：王超，海南嘉法律师事务所律师。

再审申请人海南鑫正大投资有限公司（以下简称鑫正大公司）与被申请人临高县人民政府（以下简称临高县政府）土地行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）（2015）琼行终字第248号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

一、二审法院查明：鑫正大公司于1997年通过转让取得了位于临高县博厚镇美伴村西线高速路金牌路口南侧64345.68平方米的国有土地使用权，并取得了临国用（02）字第（外）-23号《国有土地使用证》。2002年11月27日，临高县政府将上述土地使用权给海南锦宏源木业有限公司（以下简称锦宏源公司）颁发了临国用（02）字第337号《国有土地使用证》（以下简称337号土地证）。2010年9月29日，临高县政府又将上述土地使用权给海南炎陆集团有限公司（以下简称炎陆公司）颁发临国用（2010）第08号《国有土地使用证》（以下简称08号土地证）。鑫正大公司分别对上述颁证行为提起诉讼，海南高院另案分别作出（2012）琼行终字第36号行政判决、（2012）琼行终字第190号行政判决，确认临高县政府给锦宏源公司颁发337号土地证的行政行为违法；驳回鑫正大公司关于撤销炎陆公司通过拍卖竞得方式取得08号土地证的诉讼请求。（2012）琼行终字第36号判决于2012年7月12日送达鑫正大公司。2013年11月20日，鑫正大公司向临高县政府提交了行政赔偿申请，临高县政府未作出是否赔偿的决定。2014年11月20日，鑫正大公司向一审法院提起本案诉讼。

一审法院认为：鑫正大公司申请行政赔偿的时间是2013年11月20日，临高县政府在规定的两个月期限内未作出是否赔偿的决定。按照《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第十三条第一款、第十四条第一款规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人应当自期限届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。故鑫正大公司提起行政赔偿诉讼的法定起诉期限截止到2014年4月20日，该公司于2014年11月20日提起本案行政诉讼，已经超过了法定起诉期限，故作出（2015）海南二中行初字第2号行政裁定，驳回鑫正大公司的起诉。

二审法院认为，海南高院（2012）琼行终字第36号行政判决已确认临高县政府给锦宏源公司颁发337号土地证的行政行为违法，鑫正大公司可以据此按照国家赔偿法的规定在法定期限内申请国家赔偿。根据国家赔偿法第十四条的规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。鑫正大公司于2013年11月20日向临高县政府提交了行政赔偿申请书，临高县政府在两个月内未作出是否赔偿的决定，鑫正大公司提起行政赔偿诉讼的法定起诉期限截止到2014年4月20日，其于2014年11月20日提起本案行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。至于鑫正大公司提出的应当适用国家赔偿法第三十九条的规定计算两年起诉时效的上诉理由，国家赔偿法第三十九条规定的是赔偿请求人请求国家赔偿的时效，赔偿请求人向赔偿义务机关提出国家赔偿请求后再提起行政赔偿诉讼的，应当适用国家赔偿法第十四条关于起诉期限的规定。故驳回上诉，维持一审裁定。

鑫正大公司申请再审称：（一）本案事实无异议，被申请人应依法作出赔偿。临高县政府将鑫正大公司土地违法变更登记给其他主体，并颁发《国有土地使用证》致使鑫正大公司无法行使土地使用权，上述违法行政行为已由生效判决确认违法。临高县政府因此违法行政行为对鑫正大公司造成的损失，应给予等价赔偿。（二）一、二审法院裁定适用法律错误。鑫正大公司未超过法定的诉讼时效。鑫正大公司于2013年2月收到海南高院（2012）琼行终字第190号行政判决，确定鑫正大公司丧失了案涉土地的使用权。根据国家赔偿法第三十九条之规定，鑫正大公司申请国家赔偿的时点应为2013年2月，至鑫正大公司2014年11月20日向一审法院提起行政赔偿诉讼时，鑫正大公司并未超过法律规定的两年诉讼时效。国家赔偿法第十四条不适用于本案。国家赔偿法第十四条是行政机关违反国家赔偿法第十三条的可选择性条款，其立法目的旨在督促赔偿义务机关尽快做出赔偿决定。赔偿请求人在等待赔偿义务机关作出是否赔偿决定的过程中，并不意味着诉权的丧失，而应参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关诉讼时效中断的规定。鑫正大公司分别于2013年6月28日、11月20日向临高县政府提出赔偿申请，故自2013年11月20日始，诉讼时效中断。综上，请求撤销一、二裁定；判令临高县政府向鑫正大公司赔偿因其违法颁发土地证行为造成的经济损失8179.2万元；所有诉讼费用由临高县政府承担。

临高县政府提交答辩意见称：（一）鑫正大公司在法定的时效内向临高县政府申请国家赔偿。海南高院作出的（2012）琼行终字第36号行政判决已确认被诉行政行为违法，该判决于2012年7月12日送达鑫正大公司。根据国家赔偿法第三十九条的规定，鑫正大公司向临高县政府请求国家赔偿时效自2012年7月13日起至2014年7月12日止。鑫正大公司于2013年11月20日向临高县政府申请行政赔偿系在法定时效内。（二）根据国家赔偿法第十三条规定，临高县政府应当于2014年1月20日前作出是否赔偿的决定，但临高县政府未在规定期限内作出是否赔偿的决定。（三）国家赔偿法第十四条第一款规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。鑫正大公司于2013年11月20日向临高县政府申请行政赔偿，临高县政府未在法定的2014年1月20日前作出是否赔偿的决定，鑫正大公司依法应于2014年4月20日提起本案诉讼，但其于2014年11月20日才提起行政赔偿诉讼，超过了法定的起诉期限。（四）《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的决定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合法律规定的起诉期限。鑫正大公司提起行政赔偿已超过了法定起诉期限。综上，鑫正大公司不符合法律规定的提起行政赔偿诉讼的条件，请求本院依法驳回其再审申请。

本院认为：本案的争议焦点是鑫正大公司的起诉是否超过法定起诉期限。

本案中，鑫正大公司因涉案土地使用权变更登记侵害其合法权益分别提起另案诉讼，海南高院（2012）琼行终字第36号行政判决确认临高县政府为锦宏源公司颁发337号土地证的行政行为违法，（2012）琼行终字第190号行政判决XX陆公司08号土地证的诉讼请求。在上述两案中，鑫正大公司均未提出赔偿请求，而是在上述两案终审判决后的2013年11月20日向临高县政府提出行政赔偿申请，在未获答复后，又于2014年11月20日向一审法院提起行政赔偿诉讼，故鑫正大公司主张临高县政府承担赔偿责任属于单独提起行政赔偿诉讼。

根据国家赔偿法第十三条第一款规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定。该法第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。国家赔偿法第十四条是关于单独提起行政赔偿诉讼起诉期限的规定，应当适用于本案。起诉期限是行政诉讼中的程序性规定，是作为起诉条件而非胜诉条件规定的，超过起诉期限的应当裁定驳回起诉。本案中，鑫正大公司于2013年11月20日向临高县政府申请行政赔偿，临高县政府未在法定的两个月内作出是否赔偿的决定，鑫正大公司提起行政赔偿诉讼应当在上述期限届满之日起三个月内提出。鑫正大公司于2014年11月20日提起本案诉讼，显然已超过法定的起诉期限，且无正当理由。一审裁定驳回鑫正大公司的起诉、二审维持一审裁定并无不当。

关于本案是否适用国家赔偿法第三十九条规定的问题。国家赔偿法第三十九条第一款关于“国家赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年”的规定，是赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求的时效规定。本案中，鑫正大公司于2012年7月12日收到海南高院（2012）琼行终字第36号行政判决，该判决确认临高县政府向锦宏源公司颁发337号土地证的行政行为被确认违法，鑫正大公司可以据此申请赔偿。鑫正大公司于2013年11月20日向临高县政府提出行政赔偿申请，符合上述两年的请求时效规定。因临高县政府在法定期限内未作出是否赔偿的决定，鑫正大公司向人民法院提起行政赔偿诉讼，则应当适用国家赔偿法第十四条第一款，而不再适用国家赔偿法第三十九条。故鑫正大公司认为其未超过诉讼时效的申请再审理由不能成立，本院不予支持。

此外，因鑫正大公司的起诉超过法定期限应予驳回，本院再审审查期间仅针对原审驳回起诉裁定是否正确予以审查，故鑫正大公司提出的有关赔偿实体问题的申请再审理由不属于本案的审查范围，本院不予审查。

综上，鑫正大公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：

驳回海南鑫正大投资有限公司的再审申请。

审 判 长 于　泓

审 判 员 黄金龙

审 判 员 汪治平

二〇一六年十一月三十日

法官 助理 郑 波

书 记 员 余逸纯

附:本裁定相关法律规定

1.《中华人民共和国行政诉讼法》

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.《中华人民共和国国家赔偿法》

第九条第二款赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。

第十三条第一款赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。

第十四条赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。

赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。

第三十九条第一款赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。

3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。

4.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》

第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。