引言
站在现在的起点上，眺望逝去的历史，我们会发现，中国的王朝历史总不能逃离治乱兴衰的定律，王朝建立→兴盛→衰败→农民起义→王朝灭亡→新王朝建立，这一过程在不断地演绎着一个又一个王朝枯荣兴灭的轮回。能让一个王朝覆灭的原因有很多，但归根结底都绕不开这一条：不断膨胀的失去约束的欲望。
▲太平天国农民起义
古希腊著名思想家柏拉图在《法律篇》说：
人类的本性将永远倾向于贪婪与自私、逃避痛苦、追求快乐而无任何理性。人们会首先考虑这些，然后考虑公正和善德。
有鉴于此，一套相对完善、有约束力的监察制度的建立，很大程度上能够对身处权力岗位的人进行一定的约束，使一个政权具有稳定持久的生命和旺盛的生机。汉代有威慑四夷的“汉武盛世”、有社会稳定发展的“光武中兴”，前后四百余年可谓高潮迭起。而唐朝更有贞观之治和开元盛世，打造了“千官望长安，万国拜大唐”的盛况。这两个朝代能经得住社会的种种考验，在茫茫的历史长河中独树一帜，其不断创新发展的监察制度功不可没。
▲大唐开元盛世
“监监，如金之鉴而明察也”。以铜为镜可以正衣冠，而一套行之有效的监察制度，就像一面光洁的镜子，在照出丑陋的同时，还能让人“知不足然后能改”。汉唐盛世的成就得益于监察制度的发展，其没落也在于监察制度的衰弱，约束与反约束，监察与反监察，正义与私欲，不同力量之间的此消彼长在浩荡历史上谱写了一首浩荡起伏的长歌。
一、汉代中央监察制度的沿革与发展
汉代中央监察制度分为两块，一是御史，二是司隶校尉。御史大夫的职位在秦朝开始出现，位同副丞相，监察百官，代表皇帝接受百官奏事，管理国家重要图册、典籍，代朝廷起草诏命文书等，位次左、右丞相。汉代的御史大夫与秦职权大致相当，秩两千石。
▲汉御史大夫画像
御史大夫往往由皇帝的亲信担任，他可以先于丞相看到皇帝的诏令，和丞相、太尉并称“三公”。御史大夫下面有几个属官，其中最重要的是御史中丞，御史中丞对内可以弹劾包括丞相在内的所有朝廷官员，对外可以监督和统领所有州刺史，是连接地方和中央的纽带。
▲汉代御史中丞
司隶校尉是汉武帝晚年，在巫蛊之祸爆发后为了查处涉案人员而专门设置的。《北堂钞书·设官部》记载:
司隶校尉，武帝初置，后诸王贵戚不服，乃以中都官徒奴千二百人属（焉）
巫蛊之祸结束后，这项制度作为中央监察制度的一部分保留下来。这一时期的司隶校尉虽然不再掌握兵权，但仍是皇帝的亲信，“权威极重”“纠上检下，严刑必断”，致使“贵戚惮之，京师政清”。不仅如此，司隶校尉还负责监察此前没有设置刺史的三辅、三河等地。
▲汉司隶校尉鲍宣
二、地方上的“刺史制度”——汉朝对于地方政府野心的防范
汉代最重要的监察制度是刺史制，其目的是加强中央政府对于地方政府的控制力。早在战国时期，就有部分诸侯国会将中央的官员下放到各县，监督县政。《韩非子》记载：
卜皮为县令，其御史污秽而有爱妾，卜皮乃使少庶子佯爱之，以知御史阴情。
但真正称得上系统的御史制度是在秦朝开始出现的。秦始皇统一六国后，置郡县，为了方便中央对郡县的垂直管理，吸取了此前诸侯“以御史监县”的管理经验，为每个郡配备了“监御史”。从湖北省云梦县出土的《睡虎地秦墓竹简》上的记载来看，监御史的职责不仅是监督政令的实施，同时也要协助郡守推行政令，在战争背景下，还对该郡的军事防御负有责任。
▲睡虎地秦墓竹筒
汉代的刺史制度则是对前秦监御史制度的继承。汉初设诸侯国，这些诸侯基本上都是刘姓子弟，出于血脉方面的考量，汉初并没有刺史。但是很快，汉中央政府和各诸侯国之间的矛盾就凸显出来，地方诸侯各自为政，对中央造成了威胁，汉景帝时期还因为削藩而爆发了“七国之乱”。
▲七国之乱形势图
到了汉武帝时期，为了不动声色地削弱诸侯国的力量，颁布了“推恩令”，打破宗法制里“嫡长子继承”的传统，规定庶子也可以继承部分封地，只是爵位降低一等。这样一来，原本的诸侯国就分散成为一个个小地区，从此“诸国与郡县无异”，而获得土地的庶子也会对中央感恩戴德。但是这样也会使地方行政单位大量增多，一定程度上提高了中央的管理难度。在这样的背景下，汉武帝以秦朝的监御史制度为模板，改良确立了刺史制度。
▲汉武帝雕像
元封五年，汉武帝将全国除三辅、三河以外的所有地区划分为十三个州（部），每个州设刺史一人。据《汉书·百官公卿表第七》记载：
初置部刺史，掌（执掌）奉诏条察州，秩（俸禄）六百石，员十三人。
刺史没有固定的办公地点，只在每年的秋季，在自己所属的地区巡查，路见不平就开始履职。“刺”是检核问事的意思，为了确保刺史能够有效履职，不再像以前的监御史那样滥竽充数，汉武帝专门明确了刺史要监管的内容，称为“六条问事”。
▲汉代巡查刺史
历史学家范文澜在《中国通史简编》中说：“六条外还有不成文的一条，就是考察国王有罪状便奏闻，不法的国王因此受到惩罚。”不过由于诸侯国力量不断削弱，这一项基本没有过发挥作用。刺史制度的建立，为澄清吏治，加强中央集权起到了积极的作用，为后面的“昭宣中兴”提供了良好的制度环境。
刺史制度也存在它的局限性，虽然它明确了刺史的职责，但也使得刺史的职权范围变得非常有限。而且刺史的官位仅六百石，而“六条问事”里屡次提到的两千石的官员，其实就是郡行政长官太守。让官位低的人监察官位高的人，理论上说也不是不行，但长此以往却很容易出问题。只要太守愿意把自己的资源和权力分享一部分给刺史，又或者太守掌握了刺史的什么把柄，那么就很容易出现“官官相护”的现象。此风一开，那么监察体系也就慢慢形同虚设了。
▲汉代郡太守苏武
为了解决这个问题，汉成帝绥和元年（公元前8年），将州刺史改为“州牧”成为整个州的地方行政长官。此后，州牧的权力越来越大，逐渐变成集行政、司法、军事权力为一体的一方首领。当初确立刺史制，划十三州的汉武帝大概不会想到，汉室没有亡在诸侯作乱之中，中央的权力却被州牧架空，原本维护中央集权的刺史制度发展成为威胁中央的强大力量。
▲汉代地方割据形势图
三、“监察臣民与君主的统一”——唐代中央监察制度的创举
唐代的最高监察机构是御史台，首脑为御史大夫，职责和前代差不多。御史台又分为三院——台院、殿院和察院。台院的主要职责是“掌纠举百僚，推鞫狱讼，弹劾（官员）违法”，是掌管监察和审判的机构，其职能大致相当于今天的检察院。任职台院的官员叫“侍御史”。
▲御史台
殿院负责“掌殿庭供奉之仪式，凡冬至、元正大朝会，则具服升殿”。若皇帝郊祀、巡省，则具服从，于旌门往来检察，视其文物之有亏阙则纠之。凡两京城内则分知左、右巡, 各察其所巡之内有不法之事，任职殿院的官员叫殿中侍御史。
察院负责“掌分察尚书省六部及百司之事，大事弹劾、小事举正”，在其中任职的是监察御史，这三院既监督中央官员，也统领对地方政府的监察。三院在职能上相互配合，又各有侧重。台院侧重于司法纠察，殿院侧重于对礼仪的完善，察院则着重于对官员的监督。
唐朝最具有划时代意义的创举就是设置了制约皇权的三省六部制。三省六部制初创于隋，完善于唐。中书省负责起草诏书，掌管为中书令。尚书省统领六部百司，长官为尚书令（实际不任命）。而门下省是负责审核中书省起草的诏书的。
▲唐三省六部制示意
如果皇帝着中书省起草的诏书，门下省认为不妥，可以驳回，称为“驳正”，不予颁布，实际上就相当于驳回皇帝的“圣旨”。只有诏书通过门下省审核后，才能到尚书省，从而下达六部执行。门下省的长官称为给事中。门下省在某种程度上来说，是针对皇帝本人的一种“监察”，打破了中国古代监察制度只监察臣民而不监察君主的局限，是监察制度的一大飞跃。
四、唐代在地方监察制度上的改革与完善
到了唐代，地方监察制度已经趋于完善，制承前代之优，政启后世之范。唐代依旧承袭刺州史制度，但是唐朝没有郡，所设的“州”面积通常不会超过汉代的一个县，而负责更大范围的监察的，则是地方的“采访使”。
唐开元二十一年，分全国为十五“道”，每道置采访处置使，简称采访使，掌管检查刑狱和监察州县官吏。唐肃宗乾元以后，为了镇压各地的叛乱，废止了采访使改为管理军事的防御使，在此之前，采访使实际上是履行汉代州刺史的职责。
▲唐代“道”分布图
唐贞观以后，由于版图的扩张太快，中央对边境的控制力下降，边境和平稳定面临挑战。为了方便边境的军事调度，被迫放弃了多元管理模式，采访使往往直接由原本掌握军权的节度使兼任，刺史也沦为节度使的属官，从此节度使失去制约，逐渐形成割据势力，为唐朝的覆灭和五代十国的战乱埋下了祸根。
▲唐藩镇割据
观点
综合对比汉、唐两代的监察制度，不难发现，负责监察机构的职权逐渐明确，分工不断细化，体系趋于完善，制度的设计者都在努力实现更有效的监察。弊端同样是显而易见的。无论是汉代还是唐代，都会面临一个难题，那就是监督者的权限范围如何界定。当监督者权限过低时，他很容易向高位的被监督者妥协，甚至是沦为附庸，狼狈为奸。而当监督者权限过高时，监督者又往往会失去制约，养虎为患。特别是下放到地方的监察人员，天高皇帝远，很容易坐大。总的来说，监察权力缺乏监察。
▲廉政教育基地
另外，监督主体单一化也是很多问题的根源。古代的监察制度往往都是采取“以官督官”的方式，而当监察的权力和责任都集中在极个别的个人或者固定机构的时候，就很容易出现监察体系失效的现象。如果缺乏有效的监督，那么再好的顶层设计都会变成一纸空谈。因此，当进行一项计划或者运行一个组织的时候，一定要有有效的监督机制；必须确保承担主要监督责任的人，是不容易妥协的，尽量避免德不配位的情况；尽量鼓励、吸纳更多的独立主体，参与到这个监督机制中来，使监督的权力分散。
参考文献
《史记》 司马迁
《汉书》 班固
《北堂钞书·设官部》 虞世南等
《唐会要》 苏冕
《唐六典·百官志》 李林甫等
《新唐书》 宋祁、欧阳修等
《中国古代监督史览》 广东省纪检监察学会
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