上海市长宁区政协关于“历史文化风貌区保护”重点课题调研

【编者按】历史文化是城市的灵魂。长宁区进入了通过城市更新为发展要空间、要功能、要活力的关键时期。中共长宁区委对接《上海市城市总体规划（2016-2040）》，抓住“加强历史风貌保护、传承优秀历史文化”这个城市更新的核心问题，推动长宁形成更具竞争力的创新优势、功能优势、品质优势和人文优势，加快建设国际精品城区。
根据中共长宁区委部署和要求，长宁区政协党组牵头开展“加强历史文化风貌区保护、传承优秀历史文化”重点课题调研工作。旨在通过调研，摸清长宁历史风貌保护利用基本情况，找准制约保护利用的瓶颈问题，提出保护利用的总体布局和基本原则，以及解决“最后一公里”问题的对策建议，结合城市更新，努力探索一条符合长宁实际的历史风貌保护利用新路，传承优秀历史文化，延续城市文脉。
在调研过程中，调研组坚持“三个结合”：一是坚持问题导向，注重把上级精神和长宁实际相结合；二是坚持开门调研，注重顶层设计与基层互动相结合；三是坚持深入实际，注重典型案例研究和突破难点相结合。在深入调研和分析基础上，提出建言。

愚园路1320号大院内的11幢老洋房都是20世纪20年代左右建造的，总建筑面积8025平方米，其中数幢列入上海优秀近代历史建筑保护名录。为进一步发展长宁金融产业，发挥金融服务实体经济的积极作用，2016年年底，这里被打造成“长宁金融园”。 顾晓红 摄

长宁区历史风貌保护利用工作现状

长宁区历史风貌资源的基本情况

调研梳理了长宁区历史风貌资源，主要包括：历史风貌区、优秀历史建筑、文物保护单位、花园洋房、新式里弄及老公寓。

历史风貌区基本情况。上海市共划定44片历史文化风貌区，其中中心城区有12片，风貌保护道路167条。长宁区涉及4片历史文化风貌区、12条风貌道路（街巷）。

优秀历史建筑基本情况。上海市政府于1989年、1994年、1999年、2004年、2015年分五批公布了1058处、3075幢优秀历史建筑。其中，长宁区有121处、402幢，数量在全市各区排第四位。

文物保护单位基本情况。长宁区内各级文物保护单位共72处，其中全国重点文物保护单位1处、上海市级文物保护单位16处、长宁区级文物保护单位5处；长宁区文物保护点50处。涵盖革命旧址、名人故（旧）居、工业遗产及其他重要史迹及代表性建筑等多种特色。文物保护单位中15处是优秀历史建筑。

花园洋房基本情况。经统计，长宁区花园洋房现存773幢，位居各区前列,其中332幢为优秀历史建筑。主要分布在虹桥路、新华路、愚园路和衡山路-复兴路历史文化风貌保护区内，以居住为主要使用功能。

新式里弄及老公寓基本情况。经统计，长宁区目前共有新式里弄866个门牌幢，面积达177501平方米，主要集中在江苏、新华、华阳等东片地区。长宁区共有该类公寓78幢，建筑面积达30508平方米。

已开展的相关工作与成效

历届区委、区政府始终高度重视历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护利用工作，取得一定成效。

保护管理体制机制逐步建立。成立相关工作机构，成立区规划委员会、区文物管理委员会、区历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会，下设历保办；建立风貌保护规划体系，已编制愚园路、新华路、衡山路-复兴路、虹桥路四个风貌区保护规划；在全市率先试点建立“一幢一册”优秀历史建筑档案。

保护利用模式加强探索。打造示范性的风貌保护利用项目；引导社会力量参与保护利用；推进优秀历史建筑专业化修缮。

宣传展示初显成效。开展“文博宣传月”活动，将每年的5月18日至6月18日定为长宁“文博宣传月”；深入挖掘历史人文价值，先后组织出版多部文献书籍，并运用新媒体手段加大宣传力度。

保护利用存在的瓶颈问题

从长宁历史风貌街区（建筑）保护利用工作来看，主要存在五方面问题：

多头管理、合力不够。历史风貌区的修缮、保护和监管涉及文保委、历保委等协调机构及众多职能部门，管理存在一定的交叉和重叠，部门之间联动协调、形成合力不够；街镇保护利用的职责不明确。
缺乏有效配套政策。在修缮资金上，目前历史建筑多为公房，租金过低，管理单位无法以租养房，无法达到“修旧如故”的保护效果；在开发利用上，存在居住类房屋改变房屋性质与现行法律冲突、申办营业执照难等诸多问题，政策难以突破；历史建筑产权转让难，导致风貌保护项目开发融资困难，使用者及市场参与积极性不高。

保护资金筹措渠道不广。历史建筑保护主要依靠政府长期的投入，尤其是对历史街区整治和再开发，在实际操作中难以满足巨大的资金需求；历史建筑的维修和再利用成本高、见效慢，社会资金的投入积极性不高，企业参与力度不大。

保护利用参差不齐。不少建筑存在多元产权混合或私房共有产权等复杂情况及产权分割不清等问题，业主、承租人保护积极性不够、保护意识不强；历史建筑濒临急修、失修，有失毁风险，责任难以落实，缺乏有效强制措施和手段；部分历史建筑长期处于超负荷使用状态，居住密度高、成套率低、搭建现象严重，内部老化，外部风化，造成严重的居住性破坏，历史建筑的特色被掩埋。

改造利用未能体现整体效应。长宁区历史街区、历史建筑虽然数量不少，但改造利用较为松散，如愚园路一期改造，开发利用仅停留在街面分散的点上，缺少连线感、纵深感，难以聚集人气，尚未形成整体效应。

针对以上问题，在具体操作中还缺乏突破性的、具有实效性的办法。

总体布局和基本原则
总体布局

建议构建“一圈四轴多点”的长宁区历史风貌保护总体布局：以“哥伦比亚圈”为引领（圈内存有众多邬达克设计的孙科别墅、邬达克自宅、外国弄堂、达华宾馆等知名历史建筑以及哥伦比亚乡村俱乐部、卫乐园等，地理位置优越、开发利用价值高，具有辐射带动作用。该圈东至兴国路，南到淮海西路，西抵定西路，北临武夷路，勾连番禺路、新华路、延安西路，串联邬达克自宅、幸福里、上海影城、外国弄堂等），通过愚园路、武夷路、新华路、虹桥路“四轴”的整体打造和功能提升，带动长宁多点优秀历史建筑的保护利用，注入更多的文化能量，深挖历史文化底蕴，串联起长宁“珍珠”，树立上海城市更新的新标杆。

基本原则

在贯彻城市更新总体要求下，推进历史风貌保护工作需要坚持以下原则：

保护利用与提升城区功能相结合。通过构建“一圈四轴多点”，结合文化底蕴提升、业态调整、楼宇改造、微更新等复合型项目，扩大公共服务空间、优化生态环境、构建宜居社区生活圈，提升城区功能。

保护利用与传承优秀历史文化相结合。挖掘区域历史建筑文化资源，通过革命遗址、名人故居、工业旧址等故事的传承和展示，丰富长宁文化魅力，留住长宁城市发展的记忆。

保护利用与“五违四必”相结合。对违法用地、违法建筑、违法经营、违法居住、违法排污的行为进行治理，通过综合的生态治理手段，打通区域内网状系统，畅通老百姓出行的慢行系统，改善历史风貌区的整体环境。

保护利用与民生改善相结合。推进历史建筑的修缮、抽户改造、违法建筑治理，完善社区公共空间，改善居民居住条件。在调整商业业态的同时增加便民公益配套设施，打造宜商宜居的长宁特色历史文化街区环境，切实提高群众的满意度和获得感。

保护利用与拓展发展空间相结合。充分发挥空置的、使用不当的历史建筑的使用价值，让建筑在使用中“活”起来，将新的功能植入历史建筑，进一步提升历史建筑的价值。

对策和建议
加强组织领导和规划完善

建立长宁历史风貌保护利用工作领导小组。借鉴外省市及兄弟城区的经验和做法，建立由区委书记、区长担任“双组长”的历史文化风貌保护利用工作领导小组，统筹领导历史风貌区、历史建筑的保护利用工作，形成领导小组、历保委及相关职能部门、街镇三级管理格局。建议可与区城市更新领导小组合署。

建立健全多部门协同联动机制。建立健全日常巡查、装修告知、行政执法联合联动机制。串连并精简修缮审批流程，提高审批效率。配备专职、专业人员从事历保工作，并加强对街镇的培训和指导。明确历保委各成员单位的管理职责，强化部门之间的联动机制。完善源头管理，将文物、历保建筑告知承诺纳入交易前置环节。

建立统一的基础信息共享平台。由历保委牵头，调查梳理各级文物保护单位、优秀历史建筑、历史建筑基础信息数据，建立数据齐全的内部监管共享查询系统，做到所有成员单位能共享数据，掌握文物、优秀历史建筑、历史建筑的基础资料和最新修缮、保护要求及实时保护情况。

优化完善现有规划。在现有的《愚园路历史文化风貌区保护规划》《新华路历史文化风貌区保护规划》《虹桥路历史文化风貌区保护规划》《衡山路-复兴路历史文化风貌区保护规划》的基础上，对涉及历史建筑和历史风貌的街坊，结合居民征收和土地出让，开展风貌规划评估，确定需保护对象，对地块的后续开发和利用、改善居民生活、增加城市空间、改善城市生态等提出针对性的规划建议。制定《长宁区历史文化风貌保护利用三年行动计划》，明确长宁区历史风貌保护利用的目标、任务、举措、项目和配套政策。

编制历史建筑保护修缮使用导则。在建立“一幢一册”信息基础上，采用图文并茂的形式编制每处历史建筑的保护修缮使用导则，明确历史建筑保护类别、修缮维护、保护管理等具体要求。对于在历史建筑装修使用过程中禁止的行为，建立相应的负面清单。

积极打造“一圈四轴多点”的示范项目

围绕“一圈四轴多点”的总体布局，推进项目落地。

“一圈”——以万科上生所项目为核心积极打造“哥伦比亚圈”。结合历史建筑修缮保护、整体环境提升、产业功能优化，形成融工作、居住、文化休闲于一体的文化生活圈。

“四轴”——以愚园路、武夷路、新华路、虹桥路为轴，注重点线面结合，形成区域集聚效应。轴一：愚园路串点成线，纵深开发，向东延伸，打造人文艺术街区；轴二：武夷路以东段改造为重点，向西段延伸，注重节点项目改造，打造典雅的居住办公街区；轴三：新华路要加大别墅的置换调整力度，推进重点项目实质性启动，打造精品生活街区；轴四：虹桥路要实施沿线别墅群、历史建筑整合，打造文化功能街区。

除以上试点项目外，相关部门要重点研究“一圈四轴”业态指导性意见，做好产业功能定位和布局。

“多点”——通过挖掘区域内的名人故居、革命遗址、工业遗址，深度挖掘其历史文化价值，串起长宁的“文化珍珠”。一是对名人故居类建筑，探索建立纪念馆；二是对教育类建筑，探索建立教育基地；三是对空置类建筑，探索价值再利用。

研究落实相关配套支持政策

市有关部门提出，深化城市有机更新，构建差别化配套支持政策。结合长宁区实际情况，可以争取试点的具体政策有：

规划支持政策。一是开发权转移。对长宁区因风貌保护需要而使开发受限相关地块通过规划评估，可考虑将超出保护容积率的部分容量转移到其他有条件提高容积率的地块。二是建筑面积奖励及使用功能转换。对新增保护保留对象可不计入容积率。允许保护保留历史建筑因功能优化再次利用的需要，调整其用地性质和建筑功能。三是适当放宽现行管理技术规定要求。在满足消防、安全等要求的前提下，有关保护保留建筑的改造和新建项目的建筑间距、退让、面宽、密度、绿地率等指标，适当放宽现行技术规定要求，按原历史建筑的空间格局控制。

土地配套政策。一是土地供应支持政策。经认定的风貌保护项目可采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等方式带保护建筑出让，由受让人按保护规划实施保护利用。二是扩大用地支持政策。对于风貌保护项目周边不具备独立开发条件的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地用于经营性开发的，可采取扩大用地的方式，结合风貌保护主体项目进行整体开发。

产权、征收、置换、安置支持政策。一是协议置换政策。对于以保留保护为主的项目，鼓励开展协议置换，在安置房、税费减免、限购等方面给予政策支持。二是征收安置房支持政策。经认定的风貌保护项目，需要安置居民的（包括协议置换、抽幢、抽户等），既可货币化安置，也可使用市属或区属征收安置房，以满足居民多元安置需求。三是住房保障政策。对风貌保护地块内的居住困难对象，符合住房保障条件的，积极引导通过住房保障解决居住困难。同时在保障房建设规划中合理安排共有产权房等数量。

其他配套政策。区相关职能部门要主动对接市相关政策，研究出台符合长宁实际的协议征收安置等配套政策。区政协也将发挥智力密集、联系广泛、人才荟萃的优势，以提案、社情民意信息等多种形式，聚焦全区乃至全市历史风貌保护中地下空间利用、征收等重点难点问题，建言献策，推动相关政策实质性突破。

实施分类分级保护

在全区历史建筑全面普查的基础上，以保留为原则，以拆除为例外，探索全方位保护的分级标准。

按照建筑类别、典型性程度、开发程度、集中程度、产权及周边配套等情况，对历史建筑进行四类分级保护：

重点和一级保护对象。为已列入保护名单的优秀历史建筑、不可移动文物以及历史风貌区和风貌道路。保护及修缮、管理的方法按照《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》及相关的技术标准，实施重点、一级保护。

预保护对象。为在城市建设中发现有保护价值而尚未确定为优秀历史建筑的建筑或者不可移动的文物。建议由规划和房管部门进行排摸及初步确认，并参照重点保护对象有关的保护规定予以预先保护。经上报市级机关并审核通过后，列为新一批次的优秀历史建筑或者文物。

一般保护对象。为外环以内、建成50年以上，除以上两种对象的历史建筑，开展日常管理和修缮。对于严重破坏整体历史风貌、影响居民生活环境的房屋，由职能部门对房屋价值进行甄别，列出需要拆除的清单，经核准通过后予以拆除。

根据建筑物的使用安全情况、开发程度等，启动三类阶段性保护机制：

抢救性保护。即对于存在安全隐患的危房及有历史价值但是修缮、使用情况不佳，有灭失风险的建筑进行抢救性保护，如虹桥路的罗别根花园。

修缮性保护。排摸本区历史建筑使用及修缮情况，对于风貌区内的老旧公房及历史建筑制定修缮计划及具体实施方案。由财政拨款，逐年分步实施，做到修缮全覆盖，确保历史建筑的正常、安全使用。
保护性更新。在对历史风貌资源做好保护和修缮的前提下，通过风貌评估和规划评估，考虑进行功能更新，将资源用于风貌特征延续、区域功能提升、社区生活配套完善等用途。

根据使用性质，区分保护要求：

居住类历史保护建筑。对于人口密度大、使用情况不佳的历史建筑，建议以修缮为主，分期分批做好相关修缮和改造计划，逐年对历史建筑进行保护性维护。建议开展抽户改造、房屋内部整体改造、局部拆除重建改造等试点研究工作。

文化类的历史保护建筑。对纪念馆、展示馆、公共文化场所等一批文化类的历史保护建筑，通过管理单位的指导，督促、落实日常维修和养护，确保历史建筑的正常使用。

商办类的历史保护建筑。加强历史建筑使用修缮告知工作，并落实使用责任主体；定期对使用情况进行巡查，通过行政审批、许可等手段，严格控制、保护商办类历史建筑的正常使用。

多渠道拓展资金来源

根据历史文化风貌的不同类型和特点，有针对性地采取相应的资金渠道。

加大政府财政投入。一是设立区级历史风貌文化保护专项资金。用于历史风貌区、优秀历史建筑、不可移动文物的修缮、开发和利用。二是加大重点项目投入。对于年度计划内重点、试点项目，通过项目资金的叠加，扩大历史建筑的修缮内容，更好地由外及内修整房屋。三是盘活区行政、事业单位的存量资源。对所有房产资源进行统一管理、统一规划、统一租赁。

发挥国有资本的示范作用。一是强化国企社会责任。提高国有企业推动历史建筑保护利用的积极性和能力，通过国企运作，保护、开发历史风貌及其建筑，传承长宁历史文脉。通过政府引导，逐年加大企业对优秀历史建筑的修缮经费。二是积极探索国有资本参与保护利用工作的保护模式。注重发挥新长宁集团、九华集团等国企作用，通过组建项目公司等模式，推进历史风貌保护利用工作。

激励社会资本进入。借鉴成功案例，建议建立吸收社会资金的相关制度，积极引入社会企业和各类资源的共同参与，对历史风貌保护的资金来源有所突破。

加强宣传展示

以建筑的形态、背后的历史文化为抓手，全方位宣传，展示长宁历史风貌底蕴。

全面开展历史文脉挖掘工作。建议区层面统筹推进历史文脉挖掘和梳理工作，整合部门和街镇力量，深度挖掘建筑背后的人文历史故事，传承优秀历史文化，留住城市记忆。

建立长宁区历史风貌保护利用展示中心。集中展示我区优秀的历史建筑情况和历史建筑的工艺、材料，提供特色游览线路。展示中心可由社会力量运作管理。

全方位开展宣传。一是结合互联网、自媒体、微信二维码、VR、4D技术、艺术地图等手段，将历史建筑的照片、影像、档案等处理为数据，记录其历史沿革、建造单位、建造年代、管理单位等内容，将平面的数据以立体的形式呈现。二是开辟更多的历史文化旅游线路、骑行线路，并设立专门公益介绍点。三是加强对历史建筑保护利用各类政策法规的宣传，增强业主、承租人的保护意识。

进一步扩大公众参与。由区历保办牵头，各街镇配合召集社会热心历史风貌保护的市民、单位等组成志愿者队伍，激发社会公众参与历保规划、保护、管理的积极性。由历保办进行日常管理，通过行之有效的运行机制，开展历史建筑文化挖掘、信息搜集、日常巡查、保护监督和宣传培训等工作。

注重传统工艺技术传承和专业队伍培育建设。整合市、区相关部门资源，加强传统技术工艺、工法的挖掘、保护和宣传，强化专业队伍和技能工匠的培育建设。

发挥街镇在保护利用工作中的积极作用

实施日常监管。依托区、街镇两级的网格化管理平台，发挥街镇基层管理优势，在区职能部门的指导下建立健全日常巡查监管机制，借鉴“河长制”管理模式，将巡查责任落实到具体的单位和工作人员，并配合做好历史建筑改造利用工作中基础资料的排摸。

挖掘历史文脉。通过集中访谈、个别走访等形式，组织居民尤其是历史旧建筑里的原住民，开展“口述历史”活动，讲述历史建筑背后的人文故事，抢救历史文化传统。在社区中广泛开展历史建筑和不可移动文物保护法律法规宣传。

实施拾遗补缺。在街区更新的同时，与“美丽家园”项目结合，因地制宜开展社区微更新，提升社区的综合环境品质。

动员社区参与。发动热心居民和社区单位积极参与历史建筑的保护，积极开展对历史建筑和不可移动文物日常巡查，发现问题，及时报告。