从城投公司转型之国资体系构建视角看《改革国有资本授权经营体制方案》

作者：吴健 南京卓远资产管理有限公司总经理

来源：南京卓远资产管理有限公司

近日国务院发布《改革国有资本授权经营体制方案》（以下简称“方案”），这是继2015年中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》后，对完善国有资产管理体制的一个重要实施性方案，也是构建国资改革“1+N”体系的重要构成部分。

一、方案对国资国企改革的指导意义

《关于深化国有企业改革的指导意见》中，对完善国有资产管理体制提出了四点要求，一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。实现以管企业为主向以管资产为主的转变；二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制；三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置；四是以管资本为主推进经营型国有资产集中统一监管。《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中，提出了推进国有资产监管机构职能转变，改革国有资本授权经营体制，提高国有资本配置和运营效率。本方案是结合了党的十九大和十九届二中、三中全会精神，对上述两文件中的“改革国有资本授权经营体制”进行了具体的落实，主要体现在以下几方面：

1、从分类管理到一企一策

在国资发研究[2015]170号《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中，提出根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类，并要求进行分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。在本方案中，立足于分类管理，深化为“按照功能定位、治理能力、管理水平等企业发展实际情况，一企一策地对国有企业分类授权，做到权责对等、动态调整。 ”这是国企管理向精细化又迈出了一步，同时也是国有资本授权经营改革的一个基本原则和要求。

2、实行清单管理、动态管理

方案提出，“制定并严格执行监管权力清单和责任清单，取消、下放、授权一批工作事项，监管效能有效提升，国有资产管理体制不断完善”，“清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案”，并且要“定期评估效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整。”从中可以看出，实行清单管理和动态调整可使国资监管和资本授权经营更具有灵活性和弹性，避免一抓就死，一放就乱，最终目的是提升监管效能，做到不越位、不缺位、不错位。

3、明确国资监管层级、深度与边界

在监管层级和深度上，原则上规定将延伸到子企业的管理事项归位于一级企业，不干预企业经理层和职能部门的管理工作。

在监管边界上，对国有资本投资运营公司，战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等均进行授权和放权；对其他商业类和公益类企业，主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。

这为发挥一级企业的管理积极性和创造性提供了保障，也将提高二级企业的决策效率和市场反应速度。

4、运用信息化手段创新国资监管方式

在信息化和数据化时代，很多企业都在推进数字化转型，方案中提到了国资管理方式也要与时俱进的搭建实时在线的国资监管平台，充分运用信息技术，整合包括产权、投资和财务等在内的信息系统，搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台，增强监管的针对性和及时性。

二、方案对城投公司转型中国资体系构建的促进与影响

国资布局与体系的构建，主要基于两个文件：2015年国资发研究170号《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，主要意图在于分类施策，在实践中，各地政府均按照商业类和公益类的划分标准对国资国企进行了一轮调整和重新定位；2018年7月30日，国务院发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，主要意图在于实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作。实施意见提出国有资本投资、运营公司试点工作应分级组织、分类推进、稳妥开展。地方层面，试点工作由各省级人民政府结合实际情况组织实施。

在实践中，不少地方政府结合城投公司转型和债务化解工作，积极探索国资布局与基本架构，并据此探索和创新地方投融资体系的建设。而当前出台的《改革国有资本授权经营体制方案》对当前的国资架构及以后的设计，都会产生较大的影响。

1、多种国资布局与建构形式及考虑因素

结合城投公司转型和投融资体系创新，各地形成了多种国资体系的建构，其一为：“国资委——国有资本投资、运营公司——国有实体企业”三层架构，如四川省的“1+N”体系；其二为：“国资委-多个国有资本投资运营公司-国有专业型企业”，如银川市的国资体系，构建了以产业和基础设施投资为主的通联资本与以控股金融、类金融企业为主的金控集团两大国有投资运营公司，各自下辖多个专业型、实体型国企；其三为：“国资委-多个国企集团/国有资本投资运营公司-国有企业”，如南京、重庆、成都等地的国资布局。

在实践中，困扰地方政府和国资部门的关键问题在于如何选择适合自身的国资架构，顶层设计尤为重要。南京卓远认为设计适宜的国资顶层架构，应该结合方案中提到的“优化出资人代表机构履职方式”、“分类开展授权放权”和“提高企业行权能力”，从以下几方面进行统筹考虑：一是如何安排有利于出资人代表机构履职，因为原则上出资人代表机构监管到一级企业，不延伸到一级以下企业，那么在采取上文所提的方案一与方案二、三时的监管和授权方式就将完全不同；二是如何安排可以形成规模效应，提高企业行权能力，要结合地区国资的所处行业、领域、分类、体量，有的地区国有资产本身体量并不大，我们认为就没有必要构建为“国资委-多个国企集团/国有资本投资运营公司-国有企业”这种模式；三是如何有利于分类开展授权放权，要考虑地区国企的发展阶段、治理能力和经营水平。因为方案中对国有资本投资运营公司和其他商业、公益类企业的授权放权的力度和范围是不同的，因此，对是否设立国有资本投资运营公司，是采取方案二还是方案三，要结合本地区国企群体的实际，进行慎重考虑。

2、地方国资实行统一管理应是趋势

在目前出台的大部分国资国企改革文件中，都会提到“金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行”，实际中，金融和文化领域的国有资产管理往往不在国有资产监督管理部门；本方案中又提到“国务院授权国资委、财政部及其他部门、机构作为出资人代表机构”，是否可以理解为不仅仅金融和文化领域的国有资产，所有国有资产都存在其他部门、机构作为出资人代表机构的可能？

对这一点的理解，如果是从地方城投公司转型和改革的角度，我们认为应该尽量做到对地方的国有资产进行统一管理。在地方城投公司的发展史上，就出现过政府各部门、机构各自为战，设立各自的国有投融资平台，初衷是好的，但发展中往往因为资源不足、人才有限、管理水平低下等原因，导致运营效率低下、业务高度重叠、无序竞争频发，甚至成为空壳公司或者僵尸企业，地方政府往往不得不下大力气进行整顿、合并重组。因此，南京卓远认为，通过国有资本授权经营体制改革推动城投公司市场化转型，赋予城投公司真正市场主体身份，激活其经营活力，在管理层面上，应该排除部门利益，将授权的源头进行统一。

3、对城投三层组织结构下的管理机制的影响

在国资三层架构的模式下，地方大部分城投公司的组织方式也存在三个层级，即“控股集团-专业子集团-项目公司”，但由于此前国资授权经营体制并未明确，各地监管部门都实行宁紧勿松的策略，导致控股集团层面的决策自主性不强，控股集团对专业子集团的责权管理界面不清，往往出现一二级之间管控权限不清，二三级之间的经营权限不清。在本方案中，一方面提出将对国企进行分类充分授权，“将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作”；另一方面也提到了企业的行权能力建设，提出“推进管理创新，优化总部职能和管理架构。深化企业内部三项制度改革。不断强化风险防控体系和内控机制建设”。这将对城投公司在授权范围内的行权能力建设提出了更高的要求，一是控股集团层面的决策能力，要建设规范高效的董事会，完善董事会运作机制，提升董事会履职能力；二是控股集团对整个集团组织体系的设计和优化；三是专业子集团层面专业化能力的建设，要以产品战略的思维对自身的主业进行打磨，使其具有市场竞争能力；四是设计突出效率兼顾公平的薪酬绩效机制，深化三项制度改革，实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。