盐城大洋湾：415亩国有土地回收争议始末

　　十多年建设，几经变化的江苏盐城大洋湾生态旅游景区终于完成了蜕变。然而，华丽登台的背后，却因415亩国有土地使用权回收的问题，致使最早参建的招商引资企业与政府对簿公堂，让这场轰轰烈烈的景区建设陷入土地回收程序存疑、补偿暗箱操作、无证开发古镇的争议漩涡中。

　　□法制日报《法人》全媒体记者 王磊磊 汪定强

　　作为国家城市湿地公园，江苏省“十三五”重大旅游项目，大洋湾生态旅游景区6000亩的核心景区初现芳容，成为盐城市向生态型城市转型的一张新名片。

　　一家欢喜一家愁，一方面，如火如荼的景区建设一路奏凯;另一方面，作为最早大洋湾的参建者，杭州天安投资控股有限公司下辖的两家公司却因土地使用权回收问题将政府诉至法庭。而事件的不断升级，更使大洋湾生态旅游景区建设拖入一场侵占民企权益、无证开发的争议之中。

　　招商引资共建大洋湾

　　5月18日，盐城举行了题为“融入长三角，建设新盐城”的投资环境说明会，这一天还是盐城丹顶鹤国际湿地生态旅游节的开幕日。

　　在会上，盐城市委书记戴源从四个方面阐述了“新盐城”的“新”：战略定位新变化、交通区位新趋势、产业基础新调整、生态环境新面貌。

　　在生态环境新面貌这一转变中，大洋湾生态旅游景区建设无疑是重要的一环，负责建设大洋湾景区的盐城市城投集团董事长任连璋曾如此总结大洋湾生态旅游景区的目标定位，即5A级旅游景区、国家级度假区、全市全域旅游的“圆心”项目、大洋湾生态组团核心项目。

　　2018年基本建成新洋港南侧6000亩观光型景区;2019年达到5A级景区标准，全面启动建设度假景区的有关项目;2020至2022年，建成综合性、复合型景区，使之成为盐城市全域旅游的“圆心”项目，作为城市组团的一个部分，要把景区建成一个生态城区。

　　事实上，由于大洋湾地区风光秀美，素有“绿水瀛洲”的美称，开发建设大洋湾从2006年便早已启动。

　　2005年年底，盐城市开始新的一轮招商引资，有关大洋湾景区的建设项目也被摆上了谈判桌。

　　在这一轮的招商引资中，杭州天安投资控股有限公司与盐城市亭湖区政府达成协议，签署了《大洋湾项目整体开发框架协议》。协议中规定：根据已获得批准的大洋湾风景区控制性详规要求，天安公司租用1200亩土地建设高尔夫球场，并取得800亩住宅开发用地及100亩球场会所、酒店式公寓等配套用地。

　　签署协议后，天安公司在盐城注册成立了江苏大洋湾置业有限公司，与天安公司旗下另一家南京建元房地产开发有限公司一起对大洋湾景区项目进行开发。

　　大洋湾置业公司总经理陈健介绍：“最初建设高尔夫球场的要求，是起亚汽车向盐城市政府提出的，在政府口头答应解决球场批文的情况下，建设工作提前启动，公司投资数千万元进行了建设。”

　　在这一过程中，由于区政府财政紧张，天安公司分批向区政府借款1亿多元，双方约定这些款项作为土地预付款冲抵住宅开发用地的土地出让金。2005年至2010年间，大洋湾置业公司和建元公司通过招拍挂取得了位于盐城市亭湖区南阳镇新杨村、民航村的六块国有土地使用权，面积共计578亩，其中包括商业用地和城镇住宅用地(根据地块位置下简称A、B、C、D四地块)。

　　此后，由于土地三通一平一直未完工，A、B、C1、C2、C3五地块的开发始终处于停滞状态，大洋湾置业公司每年向原盐城市国土资源局亭湖分局递交延期开发的申请。而D地块由大洋湾置业公司完成配套条件后开发的恒隆花园住宅项目早已竣工并交付。

　　国有土地回收争议

　　事实上，2005年至2011年间，大洋湾景区的定位方向为，打造以生态、运动、休闲、体育为主题的大洋湾生态运动公园项目。

　　此后，伴随着盐城市政府的换届交替，2011年之后，有关大洋湾景区的规划定位和开发也随着变化，直至2015年，这一变化被明确为从生态运动公园项目向综合型、复合型的生态景区组团项目转变。

　　2017年，原国家住建部正式批复大洋湾景区为国家级湿地公园，江苏省更将其列为省“十三五”重大旅游项目，在盐城市2017年“十三五”城市建设总体规划中，也将大洋湾生态景区列为重点改造项目。

　　在这一过程中，由天安公司投资修建的高尔夫球场以及运动公园项目基础设施也因规划变更和手续问题被叫停。

　　大洋湾置业公司总经理陈健告诉法制日报社《法人》记者，在此之前公司已经在体育公园项目上投资6000余万元，由于规划变更要全部被拆除，对此，政府给的说法是这一部分损失由政府承担。

　　彼时，便有舆论对变更规划造成的资金、资源浪费进行了质疑，至于手持A、B、C1、C2、C3五核心地块使用的天安公司还在思索如何置身新的大洋湾景区开发过程，没想到等到的却是一张“出局”通知书。

　　2015年7月17日，盐城市国土资源局向大洋湾置业公司下发了一纸《通知》：“近年来市政府高度重视大洋湾的开发建设，并提出将大洋湾由公园向风景区转型发展，根据市政府2015年第16号专题会议纪要精神，拟收回已出让给你司的景区内A、B、C三个地块，具体补偿问题由亭湖区政府负责与你司面谈。”

　　一纸通知之后，谈判事宜却石沉大海，因银行贷款周转需要，大洋湾置业公司多次向盐城市国土资源局递交请示：提出距通知下发已经多日，我司未收到亭湖区政府关于土地收回补偿商谈通知，截至2015年年底我司已在大洋湾项目上投资超过11亿元，我司将未开发的土地抵押给银行贷款以补充流动资金，恳请在明确洽谈土地回收工作前，将三地块开发用地延期一年。

　　在2016年12月30日的《请示报告》办文单中，有关领导如此批示：“请大洋湾置业公司拓宽其他融资渠道，请市城投加快与该公司洽谈土地回收工作。”就此，大洋湾置业公司所持五地块自住处分权被剥夺，所涉贷款被叫停。

　　直至2017年2月4日，谈判重新启动，盐城市国土局、亭湖区政府、盐城城投集团、大洋湾开发公司和天安公司签订五方协议，约定国土局预付2.5亿元土地预付款用于大洋湾置业公司归还土地抵押贷款，大洋湾置业公司配合城投集团在415亩土地上建设施工，国土局原则上在6月30日完成补偿。

　　此后，国土局和天安公司就土地补偿中的评估基准日和评估路径上出现严重分歧，直至2018年3月盐城市国土局和城投集团再次签订补充协议，由市国土局分期再次支付1.5亿元，在不改变土地使用权所有者的前提下，将所涉土地配合城投集团施工。

　　与此同时，盐城市国土局根据土地出让合同的仲裁条款启动仲裁。

　　土地“侵占”背后的争议

　　大洋湾置业公司总经理陈健介绍，在谈判期间，盐城市国土局聘请了多家盐城当地评估机构为ABC1C2C3五地块估值，“由于当地评估机构所选用的评估路径系基准地价法，即按照土地拍卖底价评估，所以和大洋湾置业公司聘请的评估机构在结论上出现了重大分歧。”

　　据陈健介绍，盐城市国土局聘请的评估机构所得出的结论系，ABC1C2C3五地块价值约为6亿多元，而大洋湾置业聘请的江苏首佳评估测绘事务所得出的结论系评估总面积为276750平方米的土地总地价为16亿余元。

　　对此，记者咨询其他多家南京地产类评估机构得知，按照《城镇土地估价流程》，对于地产市场发达，有充足可比性实例的地区，评估中应首选市场比较法，而基准地价法一般多用于出让土地的底价评估。

　　一位不愿具名的资深评估师表示，根据天安公司委托评估的地块区域来看，该地块处于盐城市区东部014048J市区外围区段，该区域成交土地较多，以2017年7月20日挂牌成交的20171101地块，楼面地价便为5333元每平方米，故基准地价与实际成交价差距巨大，盐城国土局所选取的基准地价评估法不能准确反映该区域地块实际价格。

　　为此，盐城市自然资源和规划局建设用地处的施处长称，原国土资源局对天安公司地块的评估完全按照法规流程进行，但其以商业信息不便透露为由拒绝提供评估报告。

　　此外，记者通过有关渠道了解到，与天安公司涉案地块处于同一区域的另一块土地，在补偿过程中与天安公司的评估价格出现了差异，在记者得到的一份评估报告中，该位于亭湖区南阳镇新洋经济合作社七组的土地，面积为24885平方米(约37亩)，评估总价却高达7000余万。

　　“同一地块，不同补偿标准”，盐城市自然资源与规划局的施处长同样以商业信息不便透露为由拒绝向记者提供上述评估信息。

　　对于回收土地使用权是民事行为还是行政行为的问题，施处长说，按照协议规定分为“协议收回”和“行政回收”，“我们对天安公司采用的是‘协议收回’的方式，系民事行为，所以目前已经提请仲裁，大洋湾置业也将我们起诉到了法院，有关问题以法院判决为准。”

　　对此，自然资源部不动产登记中心法律顾问尚娟在接受记者采访时表示，根据《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及其他法律规定，国有土地使用权回收，应制定国有建设用地使用权收回方案，报原批准用地的或有批准权的县级以上政府审批，并出具回收公告或送达原用地单位，对回收事宜进行可行性调研、论证，具备合法有效的审批文件，“盐城市原国土资源局以协议回收代替行政行为的做法显然欠妥。”

　　在采访中，记者在大洋湾公园了解到，目前大洋湾置业所持地块已经被实际使用，其中部分成为园区绿化，另有部分正在修建盐渎古镇项目，现场项目介绍显示，该项目占地26181平方米，整个项目由二十多栋新增商业建筑组成。

　　对此，大洋湾置业表示了疑虑，目前土地使用权证仍在大洋湾置业公司，盐城城投的建设行为补偿未完成便开始了施工建设，一方面侵犯了大洋湾置业公司的使用、处分权益，另一方面，由于没有土地权证，正在施工建设的仿古建筑显然无法办理其建设所必须的证照，属于“无证建设”。

　　对此，记者多次致电盐城城投集团董事长和其他领导，均无人回复，在前往城投集团办公所在地采访时，城投办公室有关负责人表示，涉及大洋湾项目应前往大洋湾项目指挥部了解，当记者再次赶往大洋湾项目指挥部，得到的答复却是，目前案件正在法院审理阶段，所有问题不便接受采访。

　　有关“无证建设”和土地回收等争议问题，《法人》杂志将持续关注。