中美食品安全治理比较分析与展望（上）

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中美食品安全治理比较分析与展望

刘 庆

2018年，我国组建国家市场监督管理总局，从体制结构上完善权威统一的食品安全治理，结束了九龙治水，多头治理的历史格局。 本文通过对中美食品安全治理历史的回顾与比较分析，提出： “食品安全治理目标，是让政府监管部门能够提供食品卫生安全、扶持产业发展、保障市场环境等服务。 食品安全治理的建设不仅要注重执行层面，也需要注重结果导向，最终实现治理红利的社会分享”。本文篇幅较长，食药法苑将分三期推送。

当今社会，食品安全在世界各国都是备受关注的公共安全问题。我国食品安全问题的发生，是时代发展中社会问题的缩影，是全球发展过程中食品安全问题的体现。在信息化高度发展的时期，面对我国十三亿人的迫切需求与国际关注的不断提高，如何凝聚智慧的力量，建立健全完善治理体制机制，创新伟大改革食品安全现代化治理模式，我们比任何时代都肩负更艰巨的使命与压力，更需要付出坚毅的努力与汗水，用智慧的眼光、审慎的情怀、创新的理念，迈好时代赋予我们的伟大征程。

本文通过比较中美食品安全治理历史变迁与现代食品安全治理，分析我国食品安全治理变迁路径与内涵，借鉴国外良好食品安全治理理念与经验，提出进一步科学规范我国食品安全治理建议，保障人民身体、生命健康及财产安全。

一、美国食品安全治理

食品安全问题既是综合性问题，又是专业性问题，食品安全问题在全球历史范围内都时有发生。各国结合自身实际，建立了良好治理方法与机制，我们要研究与借鉴、总结及升华，正视我国自身食品安全问题，吸收国内外良好治理经验，实现伟大改革创新。

（一）美国食品安全治理历史发展 1.美国早期食品安全治理

19世纪的美国内战结束，推动了美国实现工业化资本主义道路，而工业化和城市化也推动着美国科技飞速发展，美国的政治和经济面貌发生了翻天覆地的变化。19世纪的美国食品掺假可谓“横行猖獗，无一不假，无孔不入”，其表现为利用化学新原料、新技术的大规模进行食品造假。1853年，《纽约时报》曝光了黑心酒糟奶事件，引起巨大社会舆论；1881年，纽约州为此颁布《纯正食品与药品》法案；自1848年至1906年期间，美国参众两院关于食品法案提案多达百部，其中重要法案如1886年的《人造黄油法案》、1891年的《派道克法案》等；1904年，美国社会学作家辛克莱尔著书《屠场》，这部著作深刻的推动了当时的美国对食品安全问题审视；1906年，时任罗斯福总统签署了《联邦食品与药品法》，同年成立监管食品药品的部门；1938年，《联邦食品、药品和化妆品法》颁布，这是美国州立法与国会立法数十年来共同努力的重要成果体现，也为美国食品安全治理体制框架奠定了重要基础。

2.美国食品安全治理历史发展

美国食品产业的繁盛离不开工业化发展，19世纪美国的铁路交通的大发展，实现了食品大规模的跨空间运输，技术创新也推动了食品多元化发展。20世纪中期，美国食品安全治理开始由结果治理转型为过程治理，即在食品安全质量管理中引入风险治理的管理方式。同时，从市场需求的角度将复杂的食品安全问题总结为两个问题，即“我们需要什么，我们能提供什么”。美国食品安全治理经百年变迁，形成了完善的治理体系。本文大致将美国食品安全治理历史发展分为以下四个阶段：

第一阶段：1906-1937年

19世纪末，美国各市州县先后成立健康委员会，对食品安全施行监管，专门管理食品、饮料与药品；该机构致力于对食品不卫生、掺假制假、伪造劣质等行为的管理，保障公众健康。1906年，美国首部联邦食品法案《纯净食品药品法》颁布，开启了美国食品法治化道路；1912年，《雪莉修正案》颁布，规定了禁止在食品或膳食补充剂产品标注虚假或欺骗性疗效声明的标签；1913年，《古德修正案》颁布，规定了任何食品包装，应在其外部清晰标注产品重量、计量、成分数值等信息，并将该条文添加至1906年的《纯净食品药品法》中；1927年，成立农业部食品、药品和杀虫剂局；1930年，“食品、药品和杀虫剂局”更名为“食品药品监督管理局”（FDA）。

第二阶段：1938-1968年

1938年，美国最具里程碑意义的《联邦食品、药品、化妆品法》颁布，这是美国食品安全治理步入新时代的标志。该法案以消费者为核心导向，对食品标签作出严格且通俗的要求，并在多年后数次修订，不断拓增FDA监管权力，完善监管内容，创新监管模式；1939-1957年，美国颁布了一系列食品标准，包括如巧克力、面粉、谷物、烘焙食品等；1958年，《食品添加剂修正案》颁布，规范食品添加剂生产者事前责任，设立准入门槛；1960年，《色素添加剂修正案》颁布，明确色素添加剂的定义，对生产者使用色素提出要求，以目录清单的形式对色素添加剂进行评估；1966年，《良好包装和标签法》颁布，对在州内销售的产品明确标签合规要求。

第三阶段：1969-2010年

1969年，美国颁布了《食品制造、加工、包装储存的现行规范》（FGMP），对食品生产加工进行了过程性规范；同年，美国FDA制定了《食品良好生产工艺通则》（CGMP）；1971年，美国食品保护会议上提出了HACCP原则，并于1974年将其原理引入有关FGMP中；1990年，《营养标签和教育法》颁布，明确营养标签监管方向；1994年，《膳食补充剂健康与教育法》颁布，该法案明确特殊标签的要求，对膳食补充剂和膳食成分进行了定义，将其归入食品管理；1995年，美国FDA在《水产和水产品加工和进口的安全与卫生程序》（海产品条例；水产品HACCP123法规）采用了HACCP体系；1998年，美国先后成立“食品传染疾病发生反应协调组”(FORC-G)及总统食品安全委员会(President's Council on FoodSafety)，解决由于美国食品监管机构数量较多，导致的职权分配不合理、监管交叉、管理资源竞争等问题；2000年，美国消费品保护委员会（CPSC）启动NEISS系统，以医院为数据样本，收集全国相关的消费品伤害数据，其中包括食物中毒等食品方面的数据，为食品安全事故后处理、食品风险预警与风险防控提供了大量的数据支撑；2001年，FDA颁布《果汁HACCP规范》；2002年，《公众健康安全及生物恐怖法》颁布；2003年，《膳食补充剂法》颁布；2004年，《食品过敏标签和消费者保护法》颁布；2007年，《食品与药品管理法修正案》颁布。2010年以前美国的食品安全治理为分散式食品安全监管体制，以联邦立法为框架，配套相关法规与技术标准，结合行业协会、标准委员会及相关部门的力量，通过强制规范与自愿采用相互融合制约的方式开展治理。

第四阶段：2011年至今

2011年，《食品安全现代化法》颁布，这是美国食品安全治理的重大改革，是建立权威统一的FDA体系的重要法案。该法案明确了食品安全从“事后危机处理”前移到“事前风险预防”的核心治理理念，建立了以预防为主、全程控制的监管构架；2016年，美国FDA颁布数十万字的《食品防卫最终规则》（Finalrule），该规则基于《食品安全现代化法》框架下设立，内容包括食品营养成分标签、食品供应链缓解措施、食品配料安全标准、食品运输卫生安全等细则。

（二）美国现代食品安全治理 1.法律体系

美国食品安全治理提出最大限度降低产品风险，保护消费者和促进公众健康的治理理念。以《联邦食品、药品和化妆品法》《食品安全现代化法》等综合性法律为核心开展立法，构建出基本原则及框架，并配套制定《人类食品预防性控制措施法规》《动物饲料安全管理规定》《农产品安全标准》《国外供应商验证计划》《第三方评审/认证机构认可计划》《人类和动物食品卫生运输的法规》《防止食品蓄意掺杂的针对性策略》等法规体系，从农田至餐桌全过程保障食品安全。美国FDA赋予了州政府对食品安全治理的自主立法权，基于联邦食品法案设立州食品安全法，依据州法开展属地监管。食品生产经营者在遵守联邦法规的同时，仍需承担州法规定，因此形成了明显的州间差异。

美国现代化治理理念重点包含全面提升食品安全标准、全面实施“预防为主与风险治理”、创新多元监管方式共治、全面强化监管机构职能、充分发挥利用市场资源保障食品安全、全面加强食品安全文化教育等方面。在美国现代化治理体系下，将大幅提高食品企业运营标准，多元监管将形成治理闭环，第三方审评、认证、检验机构将在食品安全治理中发挥更重要的作用。

2.体制机制

美国食品安全治理在联邦层面，是以食品药品监管局（FDA）为主管机构的多头监管模式；在联邦与地方衔接层面，是以FDA为主的分级监管模式。其中，FDA的监管事务办公室（ORA）负责美国食品安全综合协调与执行，其隶属于全球监管与政策办公室（OGROP）。美国多数州由健康部或农业部负责食品检测工作，其主要合作方式为项目承包式合作，由FDA出资，州政府负责采购、雇员、组织开展工作，包括食品采集、生产、加工、流通、召回等全链条环节的实地检测与样本分析，并通过在线追溯系统为FDA提供信息。FDA通过与其他部门签订机构协议或谅解备忘录(memorandumof understanding)，共同制定并执行美国农业与食品安全战略，建立食品安全实验网络、食品安全行业联盟，以及食源性疾病检测系统等，以此确保协同机制的有效性，执法监督的整体性。

美国食品安全建立“以品种监管为主，以分段监管为辅”的监管体制机制，参见下表：

表1-1 美国食品安全监管机构及其职权

机构名称

执行部门

职权内容

卫生及公共服务部(HHS)

食品药品监管局（FDA）

食品安全暨应用营养中心（CFSAN）

所有食品

农业部（USDA）

食品安全检验局（FSIS）

动植物卫生检验局（APHSI）

水果、蔬菜和其他植物

环保署（EPA）

饮用水

商务部（USDC）

海洋和大气管理局（NOAA）

鱼类、海产品

财政部（USDT）

酒精烟草与火器管理局（BATF）

酒精饮料

海关总署（USCS）

进出口食品

司法部（USDJ）

食品个人、企业起诉及违法产品扣押

美国联邦贸易委员会（FTC）

消费者保护

州地方政府

属地监管

表1-2 FDA机构设置

名称

机构

备注

局长办公室

FDA总部

Office of the Commissioner,OC

食品与兽药办公室

FDA总部

Office of Foods and Veterinary Medicine,OFVM

医疗产品及烟草办公室

FDA总部

Office of Medical Products and Tobacco,OMPT

全球监管及政策办公室

FDA总部

Office of Global Regulatory Operations and Policy,OGROP

运营办公室

FDA总部

Office of Operations,OO

政策、规划、立法及分析办公室

FDA总部

Office of Policy,Planning,Legislation and Analysis,OPPLA

食品安全与应用营养中心

FDA独立运营专业中心

Center for Food Safety And Applied Nutrition,CFSAN

国家毒理研究中心

National Center for Toxicological Reserch,NCTR

药品审评与研究中心

Center for Drug Evaluation and Research,CDER

生物制品审评与研究中心

Center for Biologics Evaluation and Research,CBER

医疗器械与放射卫生中心

Center for Devices and Radiological Health,CDRH

烟草产品中心

Center for Tobacoo Products,CTP

兽药中心

Center for Veterinary Medicine,CVM

（三）本章小结

美国宪法与联邦法案，调整了与其他国家、州际之间的关系，而州立法则关系到每一个美国人的生活。如何实现美国政府、市场贸易、消费者需求三者的良性互动；如何通过立法措施加强政府在食品安全领域博弈中的监管，保护公共利益，但是也不能因为公共利益，让业内诚实的企业陷入不必要或者缺少合理依据的困境；在艰巨的联邦立法责任下，如何尽可能的让公众全程参与立法，在原则与妥协中寻求平衡，这些方面都是影响美国食品安全治理的重要因素。

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