济南收编莱芜，“做大”的雄心和挑战

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新华社2019年1月9日发布了这样一则新闻，“近日，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖”。一时间，这一新闻刷屏了山东人的朋友圈—— 一个新的济南出现了。

今年年初以来济南动作不断，先是修通了地铁，后是坐实了吞并莱芜的留言，狠狠刷了一波作为省会的存在感。

从弱势省会到人字形大省会，一度安静的济南终于大变样，外人也纷纷表示祝贺。不过具体到每一个当事方，省会变大的新闻背后也有着另一番风景。

为什么是莱芜

实际上，在济南的发展过程中，一直面临两个“尴尬”境地。

一个是外部刺激。前任济南市委书记王文涛曾说：“作为省会，济南面临着尴尬的境地，北面是京津冀城市群，南面则面临着南京、合肥这些城市的强劲压力，西面的郑州不久前被确定为国家中心城市，是个很大的刺激，以郑州为核心的中原城市群还包纳了山东两个市。我们再不奋起直追，很有可能形成中间塌陷。”

另一个是内部竞争，济南虽然顶着省会城市的头衔，可纵观全省，各方面发展都似乎慢了一拍。以GDP来衡量，济南落后于青岛和烟台，排名山东第三，城市首位度在全国省会城市排名倒数第一，没有发挥出政治高地的优势。

济南吞并莱芜，最直接的好处就是做大济南。省会强势，才能拿出竞争力，去中央层面争取政策资源。济南吞并莱芜后，论经济体量，仍然屈居青岛之下，不过有莱芜的加持，超越烟台坐稳省内第二城市，可以说是板上钉钉的事。

两市合并，其实早有预兆。去年，一份济南和莱芜区划调整的内部文件，就在网络流传；去年9月《济南市新旧动能转换重大工程实施规划》中，也提到“推动莱芜加快融入省会城市发展”。此次国务院正式批复，可谓一锤定音。

回顾过去这几年，行政区划的调整并不少，最典型的是撤县设市或县改区。但对一个地级市进行合并，较为鲜见。往前看，西安虽然在2017年开始代管西咸新区，但目前为止吞并地级市咸阳也只是停留在坊间传言。哪怕追溯到2011年安徽拆分巢湖，合肥作为最大收益者，也没有一口吃下，而是将巢湖一分为几。

当然比起拆分前有400多万户籍人口的巢湖，莱芜的体量要更小，截止到2017年年底，莱芜也只有137.6万常住人口。一方面，这意味着作为省会城市的济南，行政边界的扩容不至于因为莱芜经济、人口体量太大而空间不足；另一方面，后续的安置成本，包括户口的转移，公权职能机构和养老、社保等体系的打通，相对来说要容易些。

并不是

简单的数据累加

1月16日零点，原莱芜市莱城区政府和钢城区牌匾，分别变更为“济南市莱芜区人民政府”和“济南市钢城区人民政府”。济南市政府官网的区县政府一栏新增莱芜区、钢城区。

国家发改委城市中心总工程师、国土产业交通规划院院长张国华在接受媒体采访时表示，这次合并不能浅显地理解为济南把莱芜“吃了”。这次调整，如果只是两市的面积、人口和GDP的累加，就没有意义。

合并前，莱芜是山东省面积最小、人口最少的地级市，尽管矿产、能源丰富，但是，以知识技术、数据信息等为生产要素的新动能支撑不够，吸引这些新要素的能力也有限，而济南是这些生产要素的富集地带。

另一方面，2017年1月，山东省印发《山东半岛城市群发展规划》，提出“全面对接融入国家区域发展战略，做优做强济南都市圈和青岛都市圈，支持济南、青岛建设国家中心城市”。山东半岛城市群的远期发展目标是，“到2030年，全面建成发展活力足、一体化程度高、核心竞争力强的现代化国家级城市群”。此后，济南提出建设“大强美富通”现代化国际大都市的目标。

两市的合并无疑将有利于增强济南的综合实力，对鲁中西部地区的辐射带动作用也会逐渐显现，也有利于济南、青岛这两大山东核心城市在整个山东半岛城市群的建设中，起到更显著的提升和拉动作用。

“两市的合并不是拉郎配，更不是板块的物理性拼凑，而是结合两市互补性、地缘关系等多方面综合考量的结果。”山东省宏观经济研究院区域经济研究所所长高福一说。

背后的“隐形成本”

从全国其他省会的情况来看，通过吞并周边地市拓展自身实力是常见的手段。

比如南京控制江北浦口，南边的高淳溧水；杭州吞并了萧山、富阳、余杭、临安、桐庐、建德、淳安；成都拿下了简阳；西安则代管了西咸新区；广佛一体化、昌九一体化、长株潭三角一体化、郑开一体化也都在进行中。

类似的区划调整，促进了城市的空间扩张，论总量数据，各项都会有亮眼的增长，但也有些指标会被拉低，比如人均GDP和城镇化率。

2016年5月，国务院批准将简阳市改由成都市代管

以成都代管简阳为例，简阳的城镇化率为41.61%，而成都城镇化率高达71.47%，这意味着成都要消化简阳上百万的农村人口。因此，2018年年底成都的“十三五”规划有过修编，成都的常住人口和户籍人口城镇化率，在2020年要分别达到77%和70%，调整后的目标为74%和64%。　　

比起指标被拉低，更考验的问题还是在于产业整合。像莱芜，是典型的以钢城著称的传统工业城市，主要工业产品是铁矿石、粗钢等，放在东部来看，这种产业结构已相当过时。随着区划调整，转型的压力自然也落到了济南头上。

此外，区划调整后，随着行政机关驻地迁移、登记变更，各职能部门印章、牌匾更换，干部转移安置。这个成本有多大呢？此前有媒体曾经就地方更名问题做过调查：仅县级政府和县村两级机构章、印、匾的更换就需要70万元左右。如果是涉及市一级的层面，那替换的成本无疑要高很多。

莱芜正式并入济南前，市民在莱芜市政府机构牌匾前留影

“吃下”莱芜的济南应该清醒地意识到，做大不等于做强，做大容易做强难。

当然，对被调整地区的民众来说，区划变更带来了更高的福利水准，整体上愿意被大城市并入的意愿还算比较强。

眼下强省会战略成为流行，通过区划调整来做大，这种“抄近路”的方式，或将被越来越多地纳入考虑范围。不过有媒体指出，两点需要明确：其一，成本和收益要合理评估；其二，提升首位度是手段，而不是目标。

未来城市之间的竞争，说到底，还是得拼产业，拼经济结构的优化程度，拼营商环境，拼自然人文环境。在这点上，济南也只是迈出了第一步而已。（据新华社、中国新闻周刊、西部城事等）

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新城乡2019年3月刊

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