最高法院判例：承租人与拆除房屋行为是否存在利害关系

【裁判要旨】

针对集体土地及其上房屋的征收行为是国家将集体土地由农民集体所有转为国家所有，以及将农民所有的房屋转为国家所有的过程，引起的是土地所有权和房屋所有权的转移，一般而言仅对土地所有权人、使用权人和房屋的所有权人等物权人的权益产生影响，普通承租人与征收行为之间不具有利害关系，不能针对征收行为提起行政诉讼。

拆除房屋行为是征收过程中将房屋归于消灭的行为，具有独立存在的价值，其影响的范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时波及范围中的权益。毕竟，用于经营的房屋被拆除，承租人的经营设施、经营利益等存在遭受强拆行为损害的可能。故，拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对合法经营的承租人权益造成损害，政府在实施拆除房屋行为时，对房屋实际承租人可能存在的权益予以考虑并采取必要措施避免损失发生是其应尽的义务。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再150号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：许江涛，男，1975年8月17日出生，汉族，住湖北省襄阳市襄城区

被申请人(一审被告、二审上诉人)：襄阳市襄城区人民政府。住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪路***号

法定代表人：朱青林，该区人民政府区长

原审第三人：襄阳市林氏养殖专业合作社。住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪办事处营盘村*组

法定代表人：林全生，该合作社负责人

再审申请人许江涛因诉被申请人襄阳市襄城区人民政府（以下简称襄城区政府）行政强制拆除行为违法一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终951号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年5月25日作出（2018）最高法行申1763号行政裁定，提审本案，并依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

湖北省襄阳市中级人民法院一审查明：2002年3月2日至2009年5月6日期间，襄阳市林氏养殖专业合作社先后多次与襄城区檀溪办事处营盘村村委会签订荒地承包和堰塘租赁合同及补充协议，用于水产养殖、果木种植、餐饮“农家乐”以及预制构件加工等多种经营。承包的土地依法取得了襄城区政府颁发的《农村集体土地承包经营权证》。2012年4月5日，许江涛(乙方)与襄阳市林氏养殖专业合作社(甲方)签订《租赁协议》约定，襄阳市林氏养殖专业合作社将“桃花岛”部分经营场地和相关设施租赁给许江涛经营，期限为8年。该协议第三条第4项还约定，在租赁期内，若遇土地征占征用，补偿总款项中明确约定给予乙方在租赁期内投资形成动产的补偿款全部归乙方所有，乙方在租赁期内投资形成的不动产补偿款，低于甲乙双方共同签字确认价值的，由乙方自行承担，与甲方无关；超出甲乙双方共同签字确认价值的部分，由甲方所有；补偿总款项中没有明确约定给予乙方在租赁期内投资形成动产补偿的，所有补偿款归甲方所有；租赁“四至”范围内的生产经营补偿款，甲方得60%，乙方得40%。合同签订后，许江涛对“桃花岛”农家饭庄的部分房屋进行了装饰装修，并于2012年12月办理了桃花岛农家饭庄工商、税务登记和餐饮许可等相关经营手续。2012年7月17日，湖北省国土资源厅经湖北省人民政府批准，向襄阳市人民政府发出鄂土资函(2012)2087号《关于批准襄阳市2011年度中心城市第39批次农用地转用和土地征收实施方案的函》，同意征收营盘村相关土地。襄阳市林氏养殖专业合作社承包营盘村的土地在征收范围内。同年7月20日，襄阳市国土资源局襄城分局发布襄城国土征(2012)0011号《征地公告》。评估过程中，评估人员对许江涛和襄阳市林氏养殖专业合作社位于征收土地范围内的附属物及相关经营设施的数量、成新和价款分别进行了评估登记和罗列，形成了清单，但无相关人员署名和签章。2015年2月12日，林全生与房屋征收部门签订城中村改造集体土地上房屋征收补偿安置协议后，出具承诺书并领取补偿预付款200万元整。2015年4月24日，林全生向征收工作人员移交了居住及办公用房钥匙。2015年4月30日，襄城区政府组织相关部门和人员对林全生移交的房屋和尚未移交的、由许江涛租用的“桃花岛农家饭庄”的房屋及其相关设施进行了拆除。2015年7月31日,许江涛向该院提起行政诉讼。

湖北省襄阳市中级人民法院一审认为：许江涛虽不是该案征地范围内集体经济组织的成员，但基于其与襄阳市林氏养殖专业合作社签订了房屋租赁合同后经营饭庄，其已成为位于土地征收范围内的合法经营者，与本案被诉拆除房屋行为存在法律上的利害关系，属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20号)第一条规定的农村集体土地的权利人，对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地或附属物的行政行为不服的，可以以自己的名义申请行政复议或提起行政诉讼。征收农村集体土地时，涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的，土地权利人可以请求给予补偿。襄阳市林氏养殖专业合作社虽然与土地征收实施部门签订了房屋征收补偿安置协议，并领取了安置补偿预付款，土地征收实施部门对许江涛与襄阳市林氏养殖专业合作社位于土地征收范围内的附属物分别进行了登记评估。在未与许江涛达成征收补偿协议，襄阳市林氏养殖专业合作社仅交出住宅和办公用房钥匙情况下，襄城区政府对许江涛经营的相关设施强行予以拆除的行为，既没有合同法上的根据，也不符合行政强制法规定的行政强制条件和程序。襄城区政府作出的拆除许江涛经营的相关设施的行政强制行为，因不具有可撤销内容，故应依法确认其违法。襄城区政府关于拆除襄阳市林氏养殖专业合作社房屋合法与承租人无关，许江涛不是适格的被征收人的抗辩观点，不予采纳。一审法院判决襄城区政府拆除许江涛的经营场所及相关设施的行政强制行为违法。

襄城区政府不服，提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。上述条款规定的被征收土地的所有权人、使用权人及土地权利人是指被征收不动产物权的权利人。该案中，营盘村村委会是土地所有权人，襄阳市林氏养殖专业合作社是土地的承包经营权人。许江涛承租襄阳市林氏养殖专业合作社“桃花岛”部分经营场地和相关设施，所具有的基于租赁协议而产生的经营权和收益权，属于债权性质，并不是被征收不动产物权的权利人，不属于集体土地征收法律关系中的被征收人，其作为承租人与集体土地征收的行政行为不具有法律上的利害关系，故不是本案适格原告。且在租赁协议中，许江涛和襄阳市林氏养殖专业合作社已经就征收拆迁时的补偿分配做出了约定，许江涛可以依据协议的内容，向襄阳市林氏养殖专业合作社主张权利。原审判决认为许江涛具有原告诉讼主体资格，适用法律错误。襄城区政府的上诉理由成立，予以支持。二审法院裁定撤销一审行政判决，驳回许江涛的起诉。

许江涛向本院申请再审称：一、许江涛具备提起本案诉讼的原告主体资格。许江涛起诉的是襄城区政府的强制拆除行为，请求确认该行为违法，二审法院将其起诉的行为认定为对集体土地的征收行为，属于错误确定审理对象。襄城区政府于2015年4月30日对许江涛经营的“桃花岛农家饭庄”实施了强制拆除行为，该饭庄使用的场地虽然是以租赁的方式取得，但是许江涛出资对租赁的房屋进行了修缮、装修，对经营场所进行了美化、建设，林全生向征收工作人员移交的居住及办公用房钥匙并不包括许江涛经营使用的房屋，襄城区政府实施的强制拆除行为拆除、毁坏的是许江涛出资修缮、装修并使用的房屋、经营设施及经营场所中种植的景观树等，直接侵犯的是许江涛的合法财产权益，许江涛是被诉强制拆除行为的行政相对人。许江涛与林氏合作社之间是何种法律关系与本案无关，且不影响许江涛的原告主体资格。二、二审裁定认定事实不清，存在多处错误，应予撤销。二审裁定认定“2002年3月2日至2009年5月6日期间，第三人林氏合作社先后多次与襄城区檀溪办事处营盘村村委会签订荒地承包和堰塘租赁合同及补充协议···”该节事实涉及襄城区檀溪办事处营盘村村委会，而该村委会并非本案诉讼参加人，该节事实必然存在两个问题，要么遗漏诉讼参加人，要么认定该节事实的证据未经村委会质证，违反法定程序。二审裁定认定“2015年4月24日，林全生向征收工作人员移交了居住及办公用房钥匙”，而林全生移交的钥匙不包括许江涛经营使用的房屋，该节事实影响对许江涛提起本案原告主体资格的认定。二审裁定认定“2015年4月30日，樊城区政府组织相关部门和人员对林全生移交的房屋和尚未移交的···”，而许江涛起诉的被告是襄城区政府，并非樊城区政府，事实认定出现严重错误。（三）襄城区政府强制拆除许江涛使用的房屋违法，一审判决正确，应予维持。强制拆除房屋，要么依据拆迁人与被拆迁人达成的拆迁协议，要么由有权机关作出且发生法律效力的相应行政决定，而襄城区政府拆除许江涛使用的房屋既无拆迁协议，又无相应的行政决定。违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定。请求：1.依法撤销湖北省高级人民法院（2017）鄂行终951号行政裁定；2.改判维持湖北省襄阳市中级人民法院（2016）鄂06行初167号行政判决。

襄城区政府答辩称：一、承租人在政府征收补偿过程中不享有行政诉权。在征收过程中，具有原告资格的应当是征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，被征收土地的所有权人、使用权人、土地权利人即为征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，营盘村村委会为被征收土地的所有权人，襄阳市林氏养殖专业合作社为土地的承包经营权人，二者均为被征收土地的土地权利人。再审申请人只是基于租赁协议而享有部分债权，对被征收土地和房屋及其他不动产不享有物权。集体土地上房屋的承租人不属于征收集体土地需补偿安置人员的范围，征收集体土地应支付的补偿费用也不包括房屋承租人的相关补偿费用。至于被征收房屋涉及租赁问题，因承租人与房屋所有人之间是合同关系，其权利义务产生于租赁合同的约定，租赁房屋被依法征收后，承租人是否获得赔偿，如何计算赔偿金额完全依赖于租赁合同的约定。本案中，再审申请人作为房屋承租人享有的权利可通过民事途径予以主张，其在房屋征收补偿安置过程中并不享有行政法律关系上的权利。二、襄城区政府对涉案房屋的拆除行为，并非行政强制行为。2015年2月12日，襄阳市林氏养殖专业合作社的法定代表人林全生与征收部门签订了《城中村改造集体土地上房屋征收补偿安置协议》后，出具了承诺书并领取补偿预付款200万元。协议第四条约定，第三人林全生应当在2015年3月25日前将原房屋腾空同时将钥匙交给征收人，由征收方负责拆除被征收的房屋。由于林全生未按约定的时间办理交接手续，襄城区檀溪片区改造指挥部向林全生发出通知，要求其在2015年4月24日下午6时前腾空房屋交钥匙。2015年4月24日，林全生办理了移交手续，移交方、接交方均在2015年桃花岛移交情况单上签字确认。由于《城中村改造集体土地上房屋征收补偿安置协议》约定由征收方负责拆除被征收的房屋，而且被征收人已经移交被征收房屋的情况下，答辩人于2015年4月30日组织人员和机械按照协议的约定拆除了征收范围内的房屋和设施，该行为是履约行为，但并不是行政强制拆除行为。再审申请人要求认定襄城区政府的行政强制拆除行为违法，无事实基础，也无法律依据。再审申请人的申请应当依法裁定驳回。

本院认为，本案争议焦点是再审申请人是否具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。针对集体土地及其上房屋的征收行为是国家将集体土地由农民集体所有转为国家所有，以及将农民所有的房屋转为国家所有的过程，引起的是土地所有权和房屋所有权的转移，一般而言仅对土地所有权人、使用权人和房屋的所有权人等物权人的权益产生影响，普通承租人与征收行为之间不具有利害关系，不能针对征收行为提起行政诉讼。拆除房屋行为是征收过程中将房屋归于消灭的行为，具有独立存在的价值，其影响的范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时波及范围中的权益。毕竟，用于经营的房屋被拆除，承租人的经营设施、经营利益等存在遭受强拆行为损害的可能。故，拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对合法经营的承租人权益造成损害，政府在实施拆除房屋行为时，对房屋实际承租人可能存在的权益予以考虑并采取必要措施避免损失发生是其应尽的义务。本案被诉行政行为是被申请人所实施的拆除房屋行为。根据一、二审查明事实，再审申请人作为承租人对其经营租赁的“桃花岛农家饭庄”部分房屋进行了装饰装修，并于2012年12月办理了桃花岛农家饭庄工商、税务登记和餐饮许可等相关经营手续，已成为案涉房屋内的合法经营人。被申请人实施拆除案涉房屋的行为存在给再审申请人的经营设施、经营利益等合法权益造成损害的可能。因此，再审申请人与被诉拆除房屋行为之间具有法律上的利害关系，具备本案诉讼的原告主体资格。

综上，二审法院以许江涛不具有利害关系为由裁定撤销一审行政判决并驳回起诉，适用法律错误，依法应予撤销，湖北省高级人民法院应当就许江涛是否符合法定起诉条件以及被诉拆除房屋行为的合法性继续进行审理。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下：

一、撤销湖北省高级人民法院（2017)鄂行终951号行政裁定；

二、本案发回湖北省高级人民法院重审。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　张志刚

审 判 员　阎　巍

审 判 员　仝　蕾

法官助理　郭秀猛

书 记 员　王　宁

二〇一八年十一月十四日

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