从“先改革后立法”“边改革边立法”到“凡属重大改革必须于法有据”

今年是我国改革开放40周年，也是我国立法工作全面恢复的第40年。

在十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳看来，40年来，我国立法工作中的一条主线是处理“立法”与“改革”二者之间的关系。

从1983年开始接触、参与立法工作，到今年3月退出领导岗位，乔晓阳与立法工作打交道整整35年。近日，乔晓阳向南都记者分享了改革开放以来的立法故事。

用乔晓阳的话来说，改革开放初期“立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。”

在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系也有了新的时代特点。乔晓阳认为，这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。

“立法与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是照搬照抄改革决策的文字，而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善。”乔晓阳说。

A 立法要“既好看又好吃”

“可以说40年来我国的立法工作和改革开放就是相伴而生、相伴而行的。”乔晓阳说，之所以要处理这两者之间的关系，原因在于立法与改革是“一对矛盾”。

乔晓阳进一步解释说，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，它追求的是稳定性，所以立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段，所以改革的特点是“变”。

用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革，可以说是改革开放40年来立法工作当中的一条主线。

过去40年间，我国立法经历了“先改革后立法”“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

乔晓阳认为，每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点，比如从立法“有比没有好”、“快搞比慢搞好”、“宜粗不宜细”，到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”等等。

在改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律，很多领域基本是无法可依。因此，这个时期的改革触及的法律问题并不多，一般不存在法律障碍的问题。

“那时候立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。”乔晓阳总结说，立法要“既好看又好吃”，“好看”就是肯定现成经验的同时，这个法律还要体现改革的方向，还要有时代性；“好吃”就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。

B “民告官”制度先突破再完善

《行政诉讼法》，是为了保证法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，而制定的法律。

1989年通过的《行政诉讼法》中，确立了“民告官”的制度。乔晓阳回忆说，这一制度的确立和发展，就体现出法律要追求稳定性、可行性和前瞻性的特征。

据介绍，法律出台时一些专家学者不满意，说受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。

“但当时能够突破‘民告官’就是一件了不起的事情。”乔晓阳举了一个例子，1983年我国通过了《海上交通安全法》，那时候要让交通部门当被告，“要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通”，这反映出当时人们对“民告官”很抵触、很不习惯。

“所以当时历史条件下，宁可起点低一点，先把这个行政诉讼制度建立起来。”乔晓阳回忆道。

2014年《行政诉讼法》进行了修改。乔晓阳说，这次修改把制度向前推进，比如把“具体行政行为”改为“行政行为”，删除了“具体”二字，受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”，把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利。还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等，扩大了《行政诉讼法》的受案范围。

“如果一开始就从高起点入手的话那就脱离了实际，光‘好看’不‘好吃’了，依法治国需要有一个过程。”乔晓阳总结说。

C 立法要使改革决策更完善周到

经过40年的努力，我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化，增加可操作性。立法的内容越来越具体，也越来越全面。

法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是几乎每一项重大改革都涉及到与现行法律规定的关系。

乔晓阳说，在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系这个老生常谈的话题又有了新的时代特点，这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用，坚持在法治框架内推进改革。

要发挥好这个作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。

同时，乔晓阳指出，立法决策与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了，而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到。因为立法的过程，要广泛征求各方面的意见，特别是人民群众的意见，要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过，法律通过后，各方面依法办事。

“立法与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是照搬照抄改革决策的文字，文件里怎么写的抄到法律里来就完事了，而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善。”乔晓阳说。

比如，2013年十八届三中全会决定提出，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，“建立规范合理的中央和地方债务管理风险预警机制”，这是党中央关于地方债务问题的重大改革决策。2014年全国人大常委会在审议预算法修正案草案中，不仅确保预算法的修改与中央的改革决策相衔接，而且通过立法的过程使中央的改革决策更加完善、更加周到、更加符合法治的要求。

D 立法要预留改革决策空间

如何实现立法决策与改革决策相一致，立法如何适应、服务改革的需要，如何发挥引领和推动作用？

乔晓阳介绍了十二届全国人大及其常委会的几种做法。首先是党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，加紧修改法律以适应改革的需要。其次，有些改革决策需要法律授权的，法律要加紧予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。此外，还有一些改革决策需要通过立法进一步完善。

乔晓阳提到，立法还要为改革决策预留空间。有些属于“探索”的领域，改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计，还没有成熟的意见。这时候的立法就应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。

例如，为了加强知识产权司法保护，2013年十八届三中全会决定“探索设立知识产权法院”。这是中央确定的司法改革的方向，需要全国人大常委会做出授权决定。但具体怎么设还缺乏实践经验，但改革又不能等，工作急需做起来。这时要按照“探索”的精神，先把看得准的定下来，争议大的问题规定得原则一些，同时为下一步改革留有余地。

最后在授权决定中明确规定在北京、上海、广州设立知识产权法院，对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免做了原则规定，同时专门增加一条，规定本决定试行满三年，最高法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况。这就为改革留下了很大空间，届时可以结合三年的实践探索情况对有关问题作出进一步明确。

采写：南都记者 王秀中