行政诉讼起诉期限关于“两年”和“一年”的新旧法衔接解答

最近，经常碰到行政诉讼中涉及起诉期限的计算问题，主要在于如何理解新旧法关于“两年”和“一年”规定的衔接适用。

修改前：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”

修改后：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年2月8日实施）第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”

修改前的起诉期限比修改后的起诉期限更长，若当事人在2019年2月7日（含）之前起诉，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起超过两年的，此时当事人的起诉是否超过起诉期限？

若当事人在2019年2月8日（含）之后起诉，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起仍未超过两年的，此时当事人的起诉是否超过起诉期限？

上述两个问题是关于法律适用的技术问题，反映的是新法限缩了当事人提起诉讼的起诉期限，此时在法律适用上是从宽保障当事人的诉权还是严格当事人不积极主张权利的不利后果，维护行政行为的稳定性，这是一个行政诉讼中法律适用技术问题。

起诉期限不同于诉讼时效，起诉期限属于程序问题，在新旧法的适用上应坚持“实体从旧、程序从新”的原则，行政诉讼的起诉期限应适用新法的规定，适用“一年”的规定。最高法院出台过此种规定。

“《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。根据该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”

此外，在2015年新《行政诉讼法》修改之后，对申请再审的期限有过类似的规定，旧司法解释规定的提起再审期限为两年，2015年的出台的司法解释规定的提起再审期限为六个月（2018年的最新司法解释与此相同）。同样是修改前的提起再审期限比修改后的提起再审期限更长。当时最高人民法院行政审判庭庭长赵大光法官、副庭长李广宇法官和耿宝建法官特撰文予以厘清：

“新旧行政诉讼法对当事人不服生效裁判向人民法院申请再审的期限规定是不同的。《执行解释》第七十三条第一款规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出”。《适用解释》第二十四条规定：“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。”当事人对5月1日以前发生法律效力的裁判申请再审的期限，应当按照旧行政诉讼法和《执行解释》第七十三条规定的2年申请再审期限执行。当事人如果在5月1日后申请再审，则应当执行六个月的期限。即2年的申请再审期限在2015年10月31日尚未届满的，截止至2015年10月31日。如在5月1日至10月30日期间届满2年的，则按届满时日期计算。”

基于此新旧法衔接的精神，前文中关于新旧法“两年”和“一年”起诉期限的适用，可判断出如下结论：

若当事人在2019年2月7日（含）之前起诉，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起超过两年的，适用旧法“两年”的规定，此时当事人的起诉超过法定起诉期限。

若当事人在2019年2月8日（含）之后起诉，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起仍未超过两年的，适用新法“一年”的规定，此时当事人的起诉亦超过法定起诉期限。