公立医院编制改革,[编制备案制]开始落地

编者按：推行编制备案，让医生实现向“社会人”的转变，有利于优质医疗资源的自由流动，也将倒逼公立医院的改革。纵观医疗单位改革，小编发现，改革在路上，需要的更是探索。

近日，三明市人民政府办公室发布了《关于建立现代医院管理制度的实施意见》，明确创新公立医院编制管理方式。并将研究出台《三明市公立医院编制备案管理办法》，在市属医院探索实行人员控制数管理，控制数内人员实行备案制管理。县级公立医院落实在核定的编制内，明确备案管理办法及流程后，实行编制使用备案制。

何为编制备案制？

"编制备案制"一直是近年来医疗改革的热门话题。从2014年末发布的《关于印发创新事业单位机构编制管理方式意见的通知》到2015年发布的《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》，分别提出了"对已制定编制标准的高等院校、公立医院等公益二类事业单位，实行备案制管理"及"创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制。

众所周知，现行公立医院编制实行单一审批制管理模式，由机构编制部门制定编制标准，并按照标准核定公立医院的编制，实行编制总量控制。公立医院在人社部门全面监管之下进行公开招聘，人才的引进和调配等环节均需要审批，存在诸多弊端。

相比较之下，编制备案制是一种无需政府部门审批的编制管理新模式，打破了编制的集中管理，强化分级管理与动态管理。医院掌握主动权可以依据自身发展的需要自主确定组织机构和人员编制，所有机构、编制的产生、变更和撤销，只需事后进行报备。

为什么要实现编制备案制？

取消编制牵一发而动全身，编制改革尚需完善一系列的配套制度。2016年初，国家卫计委发布的《2016年卫生计生工作要点》中，明确指出将深化编制人事制度改革，会同中央编办开展公立医院编制管理创新研究，逐步实行编制备案制。

“编制备案制是建立从身份管理逐渐走向岗位管理、定岗不定人、能进能出、能上能下人事制度的重要一步。该举措有利于逐渐让医务人员从单位人变成社会人，为医生自由执业提供保障。”对此，陕西省山阳县卫计局副局长徐毓才指出：“实行存档备查，即你有义务让上级主管机关或有关机构知道某件事，但不需要他们的批准同意。这也就是说，医院可以依据实际开放床位数按照精简、高效、科学、合理的原则，自主编制本医院的各级各类人员的配置，不再需要上级有关部门批准。”

用原国家卫计委体改司司长梁万年的话来说，编制备案制优点颇多：“是建立从身份管理逐渐走向岗位管理、定岗不定人、能进能出、能上能下人事制度的重要一步。该举措有利于逐渐让医务人员从单位人变成社会人，为医生自由执业提供保障。”但能否尽快有效落实，以及医务人员能否理解都待观察。

架空编制成为主流

诚然，短时间内彻底废除编制不现实，从各省的政策来看，架空编制已经成为主流。其中，河南、山东和甘肃三省均走在了前列。

今年2月份，河南省政府办公厅出台了《关于建立现代医院管理制度的实施意见》，发布了一系列医改重要措施，其中最引人注目的莫过于实行员额制改革。《意见》提出：创新公立医院人员编制管理，按照公立医院编制标准，在地方现有编制总量内，确定公立医院人员编制总量。在具备条件的公立医院开展员额制管理试点。被公认为是在“去编制”的道路上迈出了重要一步。

什么是员额制管理？员额管理，是指事业单位人员招聘由政府核定事业单位人员总数，财政部门核拨经费，工作人员不纳入编制管理的一种用人新机制。公立医院员额管理是区别于以往编制管理的。员额管理是指根据医院的工作需要而设定人员配置。编制管理是指国家核定医院的人员编制，在编人员与不在编人员在拨款上是有差别的。公立医院员额制改革也是人员编制改革的重要举措，将加速去编制改革的进程。

山东省的做法更为激烈。早在2016年，山东省卫生计生委、省科技厅、省编办等部门就联合印发了《公立医院和科研院所法人治理结构建设实施方案及绩效考核办法》标志着山东省事业单位改革在政事分开、管办分离等方面迈出了实质性步伐。就文件本身而言，无论是改革范围还是政策创新性上，如此力度推进法人治理结构建设，山东省都走在了全国前列。

据《大众日报》当时报道，未来全省500余家公立医院和科研院所将全部建立法人治理结构。标志着山东省事业单位改革在政事分开、管办分离等方面迈出了实质性步伐。根据文件精神，建立法人治理结构后，公立医院、科研院所一律取消行政级别，不再明确机构规格，自主设置内设机构，管理人员实行职员制度管理。改革后，公立医院和公益二类科研院所实行人员控制总量备案管理,在总量内自主用人、自主招聘。

宁夏也出台了相关政策，明确公立医院招人将不再占用事业编制。

2017年，宁夏回族自治区编办发布消息：宁夏将实行公立医院人员总量管理，公立医院人员总量将根据医院床位配置情况进行核定，自治区属公立三甲医院今后原则上不再占用事业编制补充人员。根据出台的相关意见，公立医院人员总量由原核定的事业编制数和新核准的备案人员数两部分组成。公立医院对备案人员在岗位聘用、职称评聘、进修培训、薪酬待遇等方面与在编人员同等对待。

考虑到全面去编制的难度和操作性，宁夏采取了不在核定的人员总量外用人的办法，实行公立医院人员总量管理。规定今后原则上不再占用事业编制补充人员，实行“增量改革”。

没编了，大医院还是“香饽饽”吗？

“编制备案制”的消息，在医生群体中也引发了广泛热议。

有医生认为，“为什么要有编制的存在？这个计划经济的产物早就应该退出历史舞台了。”也有医生表示，“大医院去编制有利于调动医生的积极性。但如果是乡镇卫生院的话，没有编制谁愿意干呢？”

从医生们的观点中可以看出，有人觉得编制是枷锁，但也有人认为编制是温床。不是每个医生都愿意离开温床，在部分医生眼里，体制也有体制的好处。

虽然对于编制的看法，不同的医生有不同的考虑，但去编制无疑是大势所趋，也是接下来公立医院尤其是三甲医院的必经之路。“收回编制无论对公立医院招聘还是医生择业都有影响，但影响甚微，更不可能有根本性变化。”在宜兴市第二人民医院副院长陈卫春看来，公立医院的吸引力从来就不是仅依靠编制这一方面。

根据《医米调研》此前发布的一份调研报告显示，编制关系到医务工作者的收入、福利、晋升度等方面，有30.4%的医生认为编制不影响自己的就业选择。相比之下，更多的医生在就业时会倾向于有编制的岗位。

对于公立医院取消编制，“波子哥”廖新波也曾在微博上发文“点赞”：“我们体制内的医生们，不该恋栈了！应该适应，找回自己的价值。”

离全面去编还有多远？

牵涉到太多的利益调整，短时间内彻底废除编制并不现实。而从各省的政策来看，剥离附加在编制上的福利与特权，这样“架空编制”的做法，已经成为主流。

中国社科院经济所副所长、中国社会公共政策研究中心主任朱恒鹏曾撰文指出：“中国的医疗领域双重性色彩明显，我们的多数医院以事业单位的身份从事经营活动，不少医生既是国家干部又是专业技术人员。双重属性带来的弊端显而易见，阻碍了人力资源的流动，影响了市场的活力。” 他认为，推进公立医院改革及人事制度改革刻不容缓，打破“体制硬块”解放医生，才能从根本上推动多点执业、社会办医。

诚然“去编制”是大势所趋，但在去编制改革中，如何保障医务人员的利益，是个需要注意的问题。而这一方面，国务院印发的“十三五深化医药卫生体制改革规划”中并没有提及。“具体的实施细则和办法，国务院目前并没有专门出台过。”据业内人士分析：“更为可行的一个做法是，国务院不会在后续过程中出台相关细则，而是交给地方政府去落实。毕竟各省的具体情况不同，也需要因地制宜。”

无论如何，公立医院目前僵化的人事和薪酬制度，既是医生多点执业的“绊脚石”，也是医院管办分开的“拦路虎”，改革必然利大于弊。推行编制备案，让医生实现向“社会人”的转变，有利于优质医疗资源的自由流动，也将倒逼公立医院的改革。

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来源：医学界智库

编辑：张启贵 审校：陈雪礼

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