流浪狗频频伤人，是人的问题，还是狗的问题？

本文系网易法院频道栏目《案理说》第十三期。

随着人们生活水平的提高以及生活节奏的加快，越来越多的人开始选择养宠物狗，宠物狗的出现给人们带来快乐的同时也引起了很多的社会问题。

由于我国法律对于宠物管理立法的缺失以及宠物狗主人的责任意识淡薄等原因使很多的宠物狗沦为了流浪狗，流浪狗的出现给人们的正常生活造成了一定的影响。

近段时间，全国各地屡屡发生流浪狗伤人、扰民事件，关于流浪狗的大讨论再次掀起。其实，流浪狗伤人，扰民好像从来都不是新鲜事，几乎每个城市都出现过，责任意识缺乏、惩罚机制空白，宠物行业乱象与人的缺位，致使宠物犬变流浪狗，威胁整个社会安全。城市流浪狗，该何去何从？

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城市流浪狗伤人、扰民现象不容乐观

前一段时间，武汉一篇“随意弃养致流浪狗频频伤人，绝育成本较高，领养程序亟需规范”的文章说的是：武汉发生多起流浪狗伤人事件，多个小区居民也反映流浪狗扎堆带来安全隐患。这些流浪狗，有的是遭主人弃养的宠物狗，有的是弃养狗繁殖的后代。尽管有许多爱心人士和民间组织对流浪狗进行救助，但救助速度远远赶不上遗弃速度。武汉街头，还有许多无家可归的流浪狗在游荡，成为城市管理的痛点。“武汉流浪狗频伤人，是狗的问题,还是人的问题?”引起了大讨论。

前几天，南京一篇警方为“开警车拖拽流浪狗”致歉：缺乏处理专业技能的文章，源于网上出现一则“警车行驶中拖拽小狗”的视频，引发关注。针对此事，南京市警方相关人员在 “江宁公安在线”微博发布警方通报称，该流浪犬狂叫乱窜多日，对居民造成很大影响。因处警人员未携带专业犬笼，且缺乏处理流浪犬的专业技能，故采取了警车缓行，用捕犬器拖拽流浪犬的方法。这是流浪狗扰民引起的争议。

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流浪狗伤人、扰民，由谁担责？

这是一个亟待解决的社会课题。因为我国针对动物的立法起步较晚，在国家层面尚且没有有关流浪狗方面的完整立法，只有在地方性法规中有对于无主动物的管理方面的规定，也很零碎。

主人遗弃、行业混乱、监管缺失是产生流浪狗问题的三大原因，狗的问题其实是人的问题。流浪狗伤人、扰民事件谁来担责，多年来一直没有定论。这也是受害人维权和法院审判中的难点。编辑律师认为,如果能够找到流浪狗原来的主人，那么毫无疑问这只流浪狗原来的主人应该担责；如果无法找到流浪狗原来的主人，就要看相关管理机构，当然也包括地方政府管理部门是否存在管理缺位，如果有管理缺位的问题，负有管理职能的机构应该担责。

由于流浪狗伤人、扰民没人担责，除了有些持极端观点者主张将流浪狗一杀了之的人之外，爱狗人士和厌狗人士在谈及流浪狗管理问题时，有两点分歧并不大：一是认为当务之急，需要尽快设立流浪狗收容救助基地，健全收容领养等一系列管理机制；另外一个共识就是，管理流浪狗需立法“破题”。编辑律师认为，除了上面两点，提高全社会的法治观念、道德修养和责任意识也很重要。宠物犬可以不养，但养了就要负责，且应该全家负责，终身负责，这样，就可以从源头上解决流浪狗的问题。

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尽快确立流浪狗领养的法定程序

对于已经出现或正在出现的流浪狗，如何分流是应该亟待解决的大问题，在国家层面没有立法的前提下，地方性法规要根据各地情况制定或修改有关流浪狗收养的法定程序规定，对收养条件要有限定，至少要是本地长住居民，有固定的住地，有自理能力和固定收入，先提交个申请单，然后审核后然后要签订一份收养协议，根据每个机构的不同，有些细微的地方可以不一样，大概都包括:由机构定期进行上门或者其他途径的回访、在宠物生病的情况下必须负责赡养和治疗的义务、不得擅自转让或出售领养宠物犬等条款，满足条件就可以领养。

1、领养流浪狗可以设定一定条件：如年满十八周岁，有稳定职业，在当地有较固定住所，经济不拮据者，须在当地有小站的考核回访人员、把宠物视为家庭的一员，有决心照顾它们一辈子，不会因工作调动、生育问题等抛弃它。

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3、为杜绝某些领养人一时心血来潮或没有稳定生活来源或是恶意欺骗而随便领养，也为了能给流浪动物一个较稳定的归宿，领养流浪狗时附条件收取一定数额可退还的保证金。

4、领养流程：填写一份领养申请表--->上门实地考核领养人以及领养环境--->条件适合领养，领养人确定领养，与救助方办理领养手续--->接受救助方不定期地回访。如下图：

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济南市推出养犬“计分制”可否推广？

随着2017年3月1日，山东省济南市推出了“养犬积分制”的消息，对于市民养狗做出了严格规定，其中“外出遛狗时不用犬链牵引”等规定将被扣3分等引发了网友热议。

济南公安推出12分积分管理模式规定，“犬只扰民”等第一次将被扣3分，累计3次将扣满12分，“未办理犬证、未按时年审”一次性扣12分。如扣满12分，犬主需到学习班，考试合格后才能把犬只领回。

编辑律师认为，加强养犬管理，减少和杜绝流浪犬固然重要，但行政处罚涉及个人财产，必须根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定依法制定相应政府规章，且政府规章制定的行政处罚幅度受《行政处罚法》的严格限制，政府规章不能跨越这一鸿沟。另外，对那些没有“狗证”的又该如何监管也是摆在政府和执法者面前的一大课题。

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发生流浪狗伤人、扰民事件法律如何界定？

伤人的流浪狗，由于大部分都没有注射过疫苗，因而在咬伤人之后容易引发狂犬病，而关于流浪狗咬伤人的赔偿问题始终没有一个定论，有的是由物业管理公司赔偿，有的只能由被咬者自己承担，而狂犬疫苗的费用从几百元到几千元不等，有的家庭根本承担不起。针对流浪狗咬伤人引发的法律纠纷，法院在处理此类案件时由于没有法律依据，往往无从下手。

但是国家对于私人养的狗狗伤人是有明确界定准则的，“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，但能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的，可以不承担或者减轻责任。”

当然，饲养的狗狗伤人，主人是必须承担责任的。“违反管理规定，未对动物采取安全措施造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任”。另外，养了小狗是一定要对它负责的。对于遗弃宠物、未按规定为狗注射疫苗的宠物主人，可以以危害公共安全等予以行政治安或刑事处罚等。而定点繁殖、植入芯片等制度势必需要巨额资金支持，由政府部门直接主导将涉及公共资源分配以及公民认可程度等问题，还是应当依靠市场，让政府职能起规范、监督与宣传推广的作用。

虽然没有全国性的关于流浪狗伤人、扰民相关法律、法规规定，但地方立法可以对现有条例进行修改补充，要不要进行处罚，根据危害程度给予多少处罚？这些地方性法规制定出来后，也要寻找到执行方。一涉及无主的流浪犬，即便接到市民相关投诉，也没有法律依据可以处理，无法可依是目前公安机关在管理城市流浪狗时面临的一大难题。城市流浪狗怎么管？编辑律师呼吁，鉴于流浪狗管理法律法规存在空白，管理需立法“破题”，相关部门无法可依的现象才能尽快结束。立法要完善流浪狗民间救助机制,也可考虑立法强化弃狗者的法律责任。

在国际上，有些政府采取极端的措施处理流浪狗，比如：打死，实施安乐死等。有的由流浪狗收容中心进行处理或由社会上的爱狗人士收留流浪狗。在我国，对于流浪狗的管理没有相关的制度和立法，没有一个完善的管理制度，导致流浪狗的数量越来越多以及因为流浪狗而引发的纠纷及社会问题增多。

编辑律师并不主张粗暴地把流浪狗处死，当务之急应该是由地方政府出面尽快划出场地，先把流浪狗收容起来，然后可以考虑和民间公益动物保护组织联手做好后续的免疫、领养等工作。相关立法工作也要提上日程，要把各职能管理部门的职责细化。这不仅便于管理流浪狗，也便于民众依法监督相关部门。流浪狗的问题这么多年没有得到解决，和流浪狗救助社团存在的非法性有很大关系，立法中也要完善流浪狗留置站的责任，完善流浪狗的民间救助机制，形成全社会共管的和谐的流浪狗管理机制。

作者：中国律师协会法律分会高级顾问 吴彭龄律师