重庆问题加油站调查：建在“特殊用地”上，执法局称并未违建

被举报有问题的重庆涪陵高石加油站仍在正常经营。
2016年6月28日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）刊发报道《加油站的秘密：转让土地的法院调解书系伪造，涪陵国土局报案》，披露从2014年底开始，重庆市涪陵区成品油协会会长李发昌向涪陵区国土资源局、涪陵区商务局实名举报高石加油站存在审批手续不全、间距不足等问题。
因提供伪造的法律文书办理过户，高石加油站负责人邹东林于去年2月被涪陵区人民法院判处拘役六个月，缓刑一年。
高石加油站问题到底出在哪？近日，澎湃新闻走访重庆涪陵区国土资源局、涪陵区商务局、重庆市戒毒管理局、重庆市商务委员会、重庆市政府法制办公室等单位，试图梳理该加油站从审批到营业的全过程。

营业中的重庆涪陵区高石加油站。 本文图片均为 澎湃新闻记者 王鑫 图
加油站建在“特殊用地”上
重庆涪陵区高石加油站的“诞生”要追溯到15年前。
2003年，中石化“进军”重庆市涪陵区，四处找地布点建设加油站。
当年11月，重庆市商务委员会（以下简称“重庆市商委”）根据《重庆市人民政府办公厅关于深入开展加油站加气站充装站专项整治的通知》（渝发办﹝2002﹞51号），作出《关于中国石化川渝涪陵分公司在涪陵区涪焦路江东高石新建加油站的批复》（渝商特发﹝2003﹞183号），予以许可，同意其建设。
此后，中国石化川渝涪陵分公司（已更名为“中国石化销售有限公司重庆涪陵石油分公司”，以下简称“中石化涪陵公司”）与涪陵强制戒毒所（以下简称“涪陵戒毒所”）签订《特许加油站建站协议》，授权涪陵戒毒所使用“中国石化”销售商标，建设该加油站。
2004年10月11日，涪陵区建设委员会向涪陵戒毒所和中石化涪陵公司核发《建设用地规划许可证》。
涪陵区规划服务中心主任舒灵向澎湃新闻提供的两份文件显示，2005年2月2日，涪陵区建设委员会核发了《中华人民共和国建设工程规划许可证》；同年8月31日，该委核发《重庆市建设项目竣工规划验收合格证》。该证载明，根据批准文件要求，高石加油站的地块面积为1263平方米，使用性质为“交通设施”。这两项指标的竣工执行情况与批准文件要求相一致。
涪陵区国土资源局（以下简称“涪陵区国土局”）工作人员告诉澎湃新闻，高石加油站的建设用地位于涪陵区江东高石二组朋乐路258号，土地使用权利人为涪陵戒毒所，证载土地用途为“特殊用地”，使用权类型为“划拨”，证载土地面积为1420.5平方米。
“特殊用地”上能否修建加油站？
根据《城市用地分类与规划建设用地标准》GBJ137-90，“特殊用地”属于城市用地中的一个大类，下分军事用地、外事用地和安保用地三个中类。戒毒所用地属于保安用地中的“监狱、拘留所、劳改场所和安全保卫部门等用地”；加油站用地属于市政公用设施用地分类下的“其他交通设施用地”。
2012年开始施行并沿用至今的《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011，将加油站用地调整到“商业服务业设施用地”大类下的“公用设施营业网点用地”中类下。
这也就意味着，不管参照哪个标准，涪陵戒毒所将“特殊用地”拿来建加油站，均改变了该宗土地的用途。
根据《土地管理法》规定，确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
涪陵戒毒所是否办理了相关手续？6月21日，澎湃新闻给该所上级主管部门重庆市戒毒管理局发去采访函，希望查看相关手续。截至记者发稿前，重庆市戒毒管理局工作人员尚未就此问题作出回应。

高石加油站内悬挂的证照，左三为《成品油零售经营批准证书》。
落马的商委副主任和规划局局长
就在高石加油站竣工后一个月，时任中石化涪陵公司总经理的徐伟勋因涉嫌受贿罪被逮捕。
2009年11月，央视曝光“国内最密集加油站”。当时，涪陵区客运西站周围不到一公里竟有4座加油站，两公里有10座，全区有加油站117座之多，在全国实属罕见。
涪陵区人民检察院以此为线索，围绕加油站审批修建流程立案查办。时任涪陵区商业委员会副主任的刘西尧、时任涪陵区规划局局长的夏祥文先后落马。
据《法制日报》报道，2003年7月5日，夏祥文与夏祥权、陈奕光、陈林森（3人已判刑）成立重庆市涪陵区巨同商贸有限责任公司，共谋用低价购买土地使用权，再高价倒卖给中石化涪陵公司修建加油站，从中牟利。
该报道称，2003年至2004年期间，夏祥文等人在涪陵区两起国有土地使用权转让过程中，在未取得土地使用权证的情况下，与中石化涪陵公司签订土地转让协议，获利共计人民币387万余元。其中，夏祥文个人分得70万元。
重庆市高级人民法院于2011年9月19日作出（2011）渝高法刑终字第00183号刑事判决：夏祥文犯受贿罪、非法倒卖土地使用权罪，数罪并罚判处有期徒刑十二年，并处没收个人财产10万元、罚金72万元。
另据《重庆晚报》报道，2005年10月，中石化涪陵公司在修建高山湾加油站时，由于与附近加油站不符合间距标准，被主管部门责令停工。夏祥权将刘西尧接到施工现场，刘西尧当场表态“可以复工修建”。夏祥权为此送给刘1万元。为了建这个加油站，夏祥权三次行贿刘西尧，共计2.5万元。
李发昌称，前述相关人士落马，使得中石化涪陵公司收购高石加油站的计划泡汤，该加油站也一直未对外营业。
李发昌说，汽油和柴油属于特许商品，还要取得《危险化学品经营许可证》、《成品油零售经营批准证书》等证照才能营业。

涪陵区国土资源局曾于2016年6月21日向李发昌出具的书面回复（部分）。
加油站被转让给个人
转折出现在2013年。
当年，涪陵戒毒所与当地一叫邹东林的男子签下高石加油站买卖协议，将该宗地及地上构建筑物转让给邹东林。
李发昌说，当时邹东林还有另一个身份——涪陵区成品油协会副会长。
邹东林拒绝了澎湃新闻的采访请求。此前他回应记者称，高石加油站是他花150万从涪陵戒毒所手中购买的。
2014年6月，邹东林拿着一份由涪陵区人民法院“出具”的《民事调解书》到涪陵区国土局申请过户。
这不是邹东林第一次提出这样的申请。涪陵区国土局工作人员介绍，在此之前，由于缺少财政局批准同意资产处理的批复，该局一直未受理该宗地过户申请。
这份《民事调解书》载称，高石加油站是邹东林出钱修建的，涪陵戒毒所一直拖欠邹东林的工程款，经法院调解，涪陵戒毒所将该宗地上所建加油站的房屋土地使用权及设施全部交给邹东林，作为抵押拖欠邹东林的全部工程款和利息（共计150万元），并协助邹东林办理土地过户手续。
涪陵区国土局工作人员称，凭着这份《民事调解书》，该局根据涪陵区建设委员会核发《中华人民共和国建设工程规划许可证》等文件标注的用途，即商业（加油站）用地补缴地价款后，办理了过户登记。
手续办完后，这宗土地的使用权利人变为邹东林，使用权类型变为“出让”。
至此，国家划拨给涪陵戒毒所的“特殊用地”，被个人拿来作商业用途使用。
而根据《房地产管理法》等法律法规，涪陵戒毒所必须经过相关政府部门的批准后才能出让已获得的划拨地使用权。
市商委曾拒绝为邹东林办理证书
国家企业信用信息公示系统显示，2015年2月6日，重庆市天为石油有限公司高石加油站成立，负责人为邹东林。该加油站分别于2015年2月2日和2016年4月20日取得《危险化学品经营许可证》和《成品油零售经营批准证书》。
这让李发昌感到费解的是：《关于中国石化川渝涪陵分公司在涪陵区涪焦路江东高石新建加油站的批复》是重庆市商委批给中石化涪陵公司的，该行政许可资格不能转让，要申请也是由中石化涪陵公司申请，批也是批给中石化涪陵公司，为何邹东林拿到了证？
重庆市商委成品油管理办公室工作人员6月27日告诉澎湃新闻，邹东林到该办申请证照时，该办根据邹东林提供的材料并经过调查了解发现，高石加油站的建站资格、土地问题以及间距均存在问题，“高石加油站有’硬伤’，按照规定，我们是不可能给他（邹东林）批的”。
2015年11月19日，重庆市商委作出《行政审批不予受理通知书》，并告知其补充材料再进行申请与审批。
随后，高石加油站负责人邹东林向重庆市人民政府申请行政复议。据重庆市政府法制办工作人员介绍，该办受理案件后，经审查认为，重庆市商委作出的《行政审批不予受理通知书》在回复时限、申请人资格认定等存在问题。市商委认同其行政行为存在上述问题。
重庆市商委工作人员提供给澎湃新闻的《市商委第75次主任办公会议纪要》显示，会议明确，高石加油站建设系历史遗留问题，由蒋寿光（注：时任市商委副主任）同志召集涪陵区政府、市（政府）法制办及法律专家等多方共同研判，涪陵区政府、市法制办出具书面意见，形成共识后再就高石加油站行政审批问题作出决定。记者注意到，此次会议召开的时间为2016年3月14日。
次日，重庆市商委向高石加油站作出《关于撤销行政审批不予受理通知书的决定》。同日，高石加油站向重庆市人民政府提交《撤回行政复议申请书》。同日，重庆市政府作出《行政复议终止决定书》，该行政复议案件结案。
重庆市政府法制办工作人员说，案件审理期间，重庆市商委工作人员曾向该办询问是否应当给高石加油站核发《成品油零售经营批准证书》。该办明确告知，该办按照行政复议法相关规定对市商委作出《行政审批不予受理通知书》的合法性进行审查，市商委是否为高石加油站办理《成品油零售经营批准证书》属于市商委法定职权，不属于本行政复议案件审查范围。
重庆市政府法制办工作人员介绍，同年3月24日，重庆市商委邀请该办、涪陵区政府及所属涪陵区商务局、涪陵区政府法制办等单位召开座谈会，讨论高石加油站建站相关问题。
重庆市政府法制办工作人员表示，根据职权法定原则，重庆市商委对成品油零售经营许可是其职权行为，应当按照法律法规规定办理行政许可，该办工作人员提出的意见或建议，仅供重庆市商委参考，最终的决定权在重庆市商委。
伪造《民事调解书》办理过户
就在重庆市商委在考虑是否给邹东林核发《成品油零售经营批准证书》时，邹东林突然于2016年4月10日前往涪陵区国土局，要求撤销前述土地的过户许可，理由是那份《民事调解书》是伪造的。
澎湃新闻获悉，邹东林承认其伪造《民事调解书》的时间，恰好发生在李发昌向涪陵区国土局举报高石加油站手续存在问题之后。
“（涪陵区）国土局（2016年）4月5日给我出了一个书面回复，提到了那份《民事调解书》。据我所知，邹东林没有承包工程的资质，戒毒所怎么会欠他工程款呢？”李发昌说，蹊跷的是，在他要求复印《民事调解书》的次日，邹东林就承认了其伪造法律文书的行为。
“我们向法院核实该调解书确系邹东林伪造后，撤销了过户行政许可，并将该宗土地使用权证证载的权利人及其他事项恢复到过户前的状态。（2016年）4月25日，我们向公安机关报案。”涪陵区国土局工作人员称，这块地权利人变回涪陵戒毒所，使用权类型变回“划拨”。
而此时，邹东林已拿到《成品油零售经营批准证书》。
涪陵区国土局工作人员介绍，土地使用权证收回注销后，再使用该证的复印件去进行任何经营性的活动，都是不具备法律效力的。
按照规定，申请《成品油零售经营批准证书》必须要提供的一项材料为“国土资源部门核发的加油站土地产权证明”。
也就是说，邹东林申请《成品油零售经营批准证书》提供的其中一项材料，是不具备法律效力的。
李发昌说：“申请材料缺一不可，且每项材料必须真实有效。仅从这方面来说，邹东林就根本领不到证书。”

《重庆市建设项目竣工规划验收合格证》显示，该地块的使用性质为“交通设施”。
当事人被判拘役六个月，缓刑一年
2017年2月24日，涪陵区人民法院作出（2017）渝0102刑初82号判决书，判决邹东林犯伪造国家机关公文罪，判处拘役六个月，缓刑一年。
判决书载明，邹东林出生于1975年，曾因扰乱社会秩序，于2013年10月18日被重庆市武隆县公安局决定行政拘留五日；邹东林涉嫌犯伪造国家机关公文罪，2016年12月17日被涪陵区公安局取保候审，2017年2月8日被涪陵区人民检察院取保候审。
涪陵区检察院以渝涪检公诉刑诉[2017]38号起诉书指控，被告人邹东林于2014年伪造涪陵区人民法院民事调解书等用于办理产权过户，其行为已构成伪造国家机关公文罪，系自首，建议判处拘役六个月，缓刑一年。
李发昌认为，是他去涪陵区国土局等部门举报之后，邹东林才承认其伪造法律文书，不能认为他自首，而且“没被关一天，判得太轻了”。
该案承办法官告诉澎湃新闻，本案中，邹东林主动前往国土局提交书面申请，承认其伪造法律文书的行为。在国土局工作人员向公安机关报案后，公安机关电话通知邹东林接受调查。在这种情况下，邹东林主动到公安机关接受调查，并如实供述了自己的罪行。符合《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》中对自首的规定，认定邹东林系自首。
邹东林行为时的刑法规定，伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。
承办法官介绍，在司法实践中，“情节严重”一般是指多次或者大量伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章；出于诬陷、打击报复他人的恶劣动机、目的；等等。“本案中，邹东林不具备上述情形，结合本案案情和邹东林的认罪态度，邹东林符合刑法宣告缓刑的规定。”

涪陵区综合行政执法局的一份书面回复显示，高石加油站不存在违法修建的行为。
问题加油站照常经营
李发昌发现，尽管邹东林伪造国家机关公文被判缓刑，涪陵区国土局也撤销了加油站用地的过户许可，但实际上，邹东林仍是高石加油站的实际控制人，该加油站也一直照常经营至今。
2018年6月13日，高石加油站工作人员表示，该加油站开了两年多，一直在正常经营。
涪陵区国土资源局曾于2016年6月21日向李发昌出具的书面回复认定：“（涪陵戒毒所）未按土地用途（特殊用地）修建地上建筑”，并建议该区综合行政执法局进行认定和查处。
当年7月6日，涪陵区综合行政执法局书面回复李发昌称：“7月4日，我局向区规划局核实高石加油站相关规划手续情况。经核实，该加油站办有《建设用地许可证》……土地使用性质为交通设施用地。5日，我局执法人员对高石加油站进行了现场勘验，勘验结果无新增建筑。因此，该加油站不存在违法修建的行为。”
李发昌认为，涪陵区综合行政执法局是在糊弄他。他说：“国土局已经说了戒毒所没有按照土地用途修建地上建筑，执法局居然说‘没有新增建筑’，这不是睁眼说瞎话吗？”
涪陵区综合行政执法局工作人员告诉澎湃新闻，判断一处建筑是否系违法建筑，首先要查看该建筑的审批手续是否齐全，其次要查看该建筑有无超出审批范围。经过该局向涪陵区规划局核实并实地勘验，最终确认加油站不存在违法修建的行为。“这些资料我们都保存着的。”
针对该加油站是否就是违法建筑一事，该局工作人员表示，高石加油站办有《房地产权证》，证上注记的就是“加油站”。
当记者提出查看涪陵区综合行政执法局留存的高石加油站的《房地产权证》复印件时，该局工作人员表示，由于事隔太久，且由于机构改革，相关资料寻找起来需要时间，等找到后立即通知。
截至发稿前，记者仍未接到涪陵区综合行政执法局工作人员的通知。