完善再分配调节机制 尽快形成合理有序收入分配格局

国研视点 张亮

收入分配是民生之源，是改善民生、实现发展成果由人民共享最重要最直接的方式。国内外的理论与实践表明，形成合理有序的收入分配格局是经济社会可持续发展的重要保证。在此过程中，收入再分配调节机制的作用发挥至关重要。

收入的再分配调节是优化收入分配格局的关键环节

所谓再分配主要是指国家通过税收、财政转移支付、社会保障和社会救助等方式对初次分配结果进行调节的过程。从国际经验来看，很多收入分配差距较小的发达国家，初次分配后的基尼系数并不小，一般是通过再分配手段的调节，才把基尼系数降到合理的范围。

尽管党中央高度重视收入再分配调节机制的不断完善，在税收、社会保障、财政转移支付等方面提出了一系列具体的举措，对于优化收入分配格局取得了明显成效。但是由于我国的收入分配格局是长期积累形成的，短期内难以得到根本性改变。目前收入分配差距仍然较大。2016年全国居民收入基尼系数仍高达0.465，大大超过国际上公认的0.4贫富差距警戒线。同时，城乡之间、区域之间、行业之间等收入差距也依然较大。另外，收入两极化的问题仍较为严重，少数人占据较多财富的现象十分突出。

如果收入分配差距过大、分配格局不合理的情况得不到明显改变，人民群众难以共享到发展的成果，势必会严重影响到经济社会的可持续发展。党的十九大报告明确要求，履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。

再分配调节机制不完善影响调节作用的发挥

再分配调节机制作为收入分配调节的关键环节，从我国的现实状况来看，受多方面因素影响，调节作用发挥仍然较为有限。

一是税收制度的调节作用发挥不足。从发达国家的经验来看，税收是调节收入差距的基本手段，但由于税收制度设计的不合理，使得我国的税收在缩小收入分配差距方面具有一定的逆向调节作用。具体而言，间接税占比较高的税制结构，使得税负更容易被转嫁；个人所得税主要是对工薪所得征税，导致以工资为主要收入来源的中低收入群体税负较重；财产方面的税收制度不合理以及一些财产税种缺失，使得高收入人群的财产性收入面临的税负相对较轻。

二是社会保障制度碎片化严重，影响到收入的公平调节。目前社会保险的各个险种费率与缴费基数确定在政策设计上较为复杂，并且不同群体间（包括城乡之间、行业之间、区域之间）待遇有着较大的差距，加之社会救助与社会福利的水平仍然偏低，这样就使得一些真正需要保障的低收入群体，得到的保障水平反而较低，甚至得不到制度的保障。

三是一些财政转移支付项目所需配套条件较高。目前的财政转移支付中，专项性转移支付项目仍然占有较高比重，并且其中多数的项目需要有地方资金配套，而一些经济欠发达、需要财政支持的地区，由于财力有限、缺乏相应的配套资金，反而得不到相应的项目支持。

四是公共服务水平均等化程度不高。虽然近年来，国家在推进基本公共服务均等化方面做了大量工作，但是总体而言，公共服务差距仍然较大，一些经济相对落后的地区，享受到的教育、医疗、住房等基本公共服务水平仍然较低，这不仅会对家庭当期的收入带来直接的影响，特别是教育等服务水平较低，还会影响到下一代的收入能力及调节问题。

五是相关制度执行的不规范，严重影响到调节作用的发挥。在制度设计合理的前提下，制度执行过程中的一些不合理现象，也会产生逆向调节的问题。当然，其中一部分是缺乏相应的实施办法所致，但是绝大多数制度执行的不合理是由于权力寻租的结果。例如，在低保救助对象的筛选过程中，一些地区违背社会救助救贫济困的基本目标，将低保作为一种奖惩手段，并没有将低保准确地给到真正需要的帮扶对象中，享受到制度保障的并不是特别困难的家庭，而一些真正困难的群体，却没有得到保障。

采取综合措施完善再分配调节机制

第一，不断完善税收制度设计，增强其促进公平分配的功能。在逐步提高直接税比重的情况下，应从个人所得税、财产税、消费税等重要税种入手，完善相关制度设计，促进建立起“低中收入者低税负、高收入者高税负”的局面。具体而言，通过建立综合与分类相结合的征税模式、完善累进税率设计、加大税收覆盖面等一系列举措，增强个人所得税对居民收入分配的调节功能；以扩大征税范围、合理设计税率与改革征收模式为重点，加快推进消费税改革；改革完善财产税体系，建议尽快将对财产全环节特别是财产保有以及赠与继承环节的征税提上议事日程。

第二，逐步推进不同保障制度的整合，建立更加公平更可持续的社会保障体系。应不断扩大覆盖面，改进目标瞄准机制，做到应保尽保；合理确定社会保险基金的统筹层次，逐步整合规范各个险种费率、费基及相应的参保待遇，推进建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制，做到更加公平合理；完善筹资机制，建立合理的责任共担机制，并加强对中低收入者的支持；统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，更好发挥兜底功能。

第三，改革转移支付制度，强化一般性转移支付的调节功能。完善一般性转移支付制度，重点增加对发展水平相对落后地区的转移支付力度，同时，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项，加大一般性转移支付的调节力度；按照支出责任与实际财力相统一的原则拨付资金，降低地方财政的资金配套压力。

第四，以普惠性、保基本、均等化、可持续的目标要求，提升公共服务的共建共享水平。一是在财力允许的范围内，尽可能加强对于经济欠发达地区的义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务的支持，提高基本公共服务的均等化水平。二是从普惠和保基本的目标出发，科学合理设定准入条件，避免一些低收入群体享受不到基本的公共服务。三是尽可能消除户籍、身份、财富条件等因素对于居民平等享有基本社会公共服务权利的影响。

第五，全方位确保收入分配制度的规范运行。一是对于确实没有明确的实施办法，或者实施办法不合理的制度，应尽快根据制度的需要，建立健全相关的实施方面的规定。二是对于有着明确实施办法的制度，应该严格照章办事，强化对于相关人员的监督及责任追究力度，坚决杜绝权力寻租问题，保障制度准确落到实处。三是在整合公安、民政、社保、住房、银行、税务、工商等相关部门的财产与收入信息资源的基础上，加快建立收入和财产信息的监测系统，为相关制度的实施奠定坚实的数据基础，提高制度实施的精准性。

（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员）