深度解析：新政下「社会保险代理服务」何去何从?(3)

「社保代理服务的政策变化」

从起因、到经过、再到发展~

自2018年3月《深化党和国家机构改革方案》公布后，明确规定了“社会保险费统一由税务部门征收”的新政策，引发社会热议：

企业多在讨论不能再“少缴纳社保”的问题;人力资源服务企业多在讨论“社会保险代理服务”是否还能做下去?

最近，看到了不少有关“不能少缴纳社保”的警示文章，给我们不少思考和启示。

而针对“社会保险代理服务”的文章很少，多在群里讨论和部分专家的课程中提及，较少系统性的文章，是否是“社会保险代理服务”现在进入的一个“敏感期”或“政策困惑期”，是不是专家们不好写或不敢写?

上世纪九十年代，在政府下属职业介绍中心工作时，就开始涉及代理下岗失业和流动就业人员的社保服务，后来到人力资源服务公司也有做社会保险代理服务，根据自己的实践和思考：

一直认为“社会保险代理服务”为中国改革开放、国有企业改制、市场化劳动用工、员工劳动权益保护和流动就业等方面，起到了重要的作用、做出了重要的贡献。

现在有的地方对社会保险代理服务全面否定，个人认为这种做法过于简单，应全面、深入研究“社会保险代理服务”的发展成因、了解社会保险服务对中国改革开放、市场经济建设中起到的作用和实现的价值，正确评估“社会保险代理服务”作为人力资源服务中的一个重要服务产品，给予它更加清晰的政策。

在新政策环境下，梳理和重新制订“社会保险代理服务”法规和政策，让“社会保险代理服务”这一成熟的人力资源服务产品服务更多企业、更好服务劳动者甚至于个人，提升“社会保险代理服务”的价值。

最近，自己花了不少时间去整理有关法规和政策、思考社会保险代理服务的问题，初步列出了六个方面的问题，拟分成六篇文章写出来：

一、社保代理服务的产生及演变;

二、社保代理服务解决什么问题?

三、社保代理的政策及困惑;

四、社保代理服务的“上合组织——互为代理”，还有活路吗?

五、社保代理服务的政策何时是否能够更加清晰?

六、新规下社会保险服务的出路?

因为政策水平有限、资料不全面，如果不足和错误敬请指正。

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社保代理服务的政策及困惑

研究社保代理服务，主要从”人事代理“和劳动保障事务代理服务”开始。这项服务到底从那年开始的?

“劳动保险事务代理服务”，我找到的最早年份是1994年，《上海市职业介绍管理暂行规定》中有社保服务的内容。

“人事代理”服务，可查到是1995年。

《人力资源服务概论》(余兴安主编)中第十二章这样介绍“人事代理”起因的：原人事部于1995年正式提出了“人事代理”的概念，在调研和总结各地开展人事代理业务经验和教训的基础上，明确提出在全国范围内要建立和推行人事代理制。

《人才市场的足印》(韩光辉著)，韩光辉先生在1998年全市(注，应该是北京市)人事代理工作会议上，发表了《关于人事代理制的几个问题》，该文开篇写到：1995年，宋德福部长提出创新人事管理方式，发展人事代理制后，各地在实践中积极探索，在理论上不断研讨，深化着对人事代理的认识。

1、由政府公共职业介绍和人才服务机构开始开展社保代理服务

就社保代理服务，查阅了几十个文件，现把找到的有关政策文件按照时间顺序罗列出来，可以基本了解社保代理服务政策的政策脉络。

1994年7月13日上海市人民政府发布《上海市职业介绍管理暂行规定》，第十二条规定：经劳动行政部门委托，职业介绍机构可办理以下事项： (三)收取失业保险费，发放失业救济金和医疗补助费。

上海这个职业介绍管理暂行规定，给职业介绍机构的权力很大，这个服务还不是简单的代理服务，而是行使了政府社保部门的职能，“收取失业保险费”、“发放失业救济金和医疗补助费”。

1995年11月9日劳动部颁布《职业介绍规定》，第二十二条　劳动部门开办的综合性职业介绍机构受劳动行政部门委托，可以开展办理用工手续、颁发有关证件、为求职者保管档案、发放失业保险金等服务项目。

1995年12月，江苏省人事厅出台了《关于委托人事代理服务工作的意见》(苏人才[1995]27号)，文件第九条、第十条明确了代理服务内容：

第九条 单位委托人事代理，各级人才流动机构可提供人事咨询、人事档案保管、聘用(任)合同鉴证、代办养老保险、失业保险、代办户籍粮油关系迁移和档案工资定级(晋升)手续、代为申报专业技术职称任职资格等人事代理服务。

第十条 个人委托人事代理，各级人才流动机构可提供人事档案保管、代办养老保险、中共党员组织关系接转、为因私出国者提供档案材料证明等人事代理服务。

1996年1月29日人事部颁布《人才市场管理暂行规定》，第十条明确：政府人事行政部门所属人才流动服务机构除从事本规定第九条所规定的各项业务外，受政府人事行政部门委托，依法从事流动人员人事档案管理、职称资格考评、出国政审、保险基金的筹集和管理、人事代理、合同鉴证以及其它业务。

“人事代理”服务正式得到政府许可，之后在全国开展和普及。

1998年6月9日，中共中央、中华人民共和国国务院下发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》(中发[1998]10号)，要求”三、普遍建立再就业服务中心，保障国有企业下岗职工基本生活“，并明确”再就业服务中心(包括类似机构或代管科室)负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。“

当时各企业成立的再就业服务中心，承办了代理社会保险的服务，社保费用是由政府、企业和社会三方面筹集，即”三三制原则“。

1999年，湖北省劳动保障业务代理暂行办法(鄂劳力〔1999〕139号)

第四条在政府劳动保障行政部门的指导监督下，代理机构为委托代理的单位或个人联系办理以下业务：(九)各项社会保险的参保、续保及缴费手续;达到法定退休年龄人员的退休手续，参保人员落实相关待遇及基金转移手续;

2000年3月30日，经广东省九届人大常委会第17次会议通过《广东省职业介绍管理条例》，第十三条规定”公益性职业介绍机构可以开展“为用人单位和求职者办理档案挂靠，代办社会保险、用工手续、劳动合同鉴证等劳动保障事务代理业务”等服务。

2000年11月1日广东省劳动和社会保障厅出台《广东省劳动保障事务代理暂行办法》的规定，明确规定：劳动保障事务代理，是指劳动保障事务代理经办机构(以下简称代理方)，根据协议，接受用人单位或劳动者个人的委托(以下简称委托方)，在一定期限内为委托方代管劳动者个人档案、代办劳动人事、社会保险等劳动保障事务的行为。劳动保障事务代理属中介服务性质，代理方与委托方之间不存在行政管理关系。

根据这个规定，代理社会保险服务，不需要也不能建立劳动关系。

2000年11月29日经劳动和社会保障部部务会议通过的《劳动力市场管理规定》，第三十条规定：公共职业介绍机构经县级以上劳动保障行政部门批准，可以接受劳动者和用人单位的委托，从事劳动保障事务代理业务。

2001年9月11日人事部、国家工商行政管理总局令第1号公布《人才市场管理规定》，根据2005年3月22日《人事部、国家工商行政管理总局关于修改<人才市场管理规定>的决定》第一次修订，根据2015年4月30日《人力资源社会保障部关于修改部分规章的决定》第二次修订。该规定中“第三章、人事代理”，“第十八条人才中介服务机构可在规定业务范围内接受用人单位和个人委托，从事各类人事代理服务。”

2002年9月30日，中共中央、国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知(中发〔2002〕12号)》，第十六条规定要求“在各级公共职业介绍机构中，要实行求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、社会保险关系接续“一站式”就业服务。”

2003年12月26日，中共中央国务院作出《关于进一步加强人才工作的决定》(中发[2003]16号)，明确要求“建立和完善人才市场体系，促进人才合理流动”，要“发展人事代理业务，改革户籍、人事档案管理制度。”

2、社保代理服务向非公共服务机构延伸

一是深圳经济特区人才市场条例的出台，把“代收代缴社会保险金”的服务相对放宽，不再限制在“公共服务机构”的范围，明确“中介机构经人事行政部门委托可以开展代理社保服务。“

一般认为只要取得了人才服务许可证”(现称为“人力资源服务许可征”)就可以从事社保代理服务。

2002年6月26日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《深圳经济特区人才市场条例》，第三十条规定：中介机构经人事行政部门委托可以从事下列人事代理业务：

(一)人事档案管理;

(二)专业技术人员职称资格评审申报;

(三)文凭、职称资格等证书的验证;

(四)办理人才引进手续;

(五)代收代缴社会保险金;

(六)执业许可证载明的其他人事代理业务。

二是一些文件模糊了承办社保代理服务的资格

人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部三部委2014年12月出台的《关于加快发展人力资源服务业的意见》(〔2014〕104号)，这样定义和明确人力资源服务业：人力资源服务业是为劳动者就业和职业发展，为用人单位管理和开发人力资源提供相关服务的专门行业，主要包括人力资源招聘、职业指导、人力资源和社会保障事务代理、人力资源培训、人才测评、劳务派遣、高级人才寻访、人力资源外包、人力资源管理咨询、人力资源信息软件服务等多种业务形态。

这一文件出台，是否可以这样理解：经人社部门许可后的人力资源服务机构就可以从事社保事务代理服务?

据查北京外企人力资源服务有限公司、北京五湖四海人力资源有限公司等公司在营业范围有”代办社会保险、住房公积金“的服务内容。

在深圳，不少企业把“人才代理”、“劳动保障代理”或“社保代理”写进了营业执照。如深圳市人才集团有限公司经营范围有“人才代理”服务许可;“深圳市鹏劳人力资源管理有限公司”的经营范围有“进行求职、招聘登记,发布求职、招聘信息,提供求职、招聘场所;职业指导;劳动事务代理;劳动政策咨询;区域间劳务协作、劳务租赁和派遣;呼叫中心业务;职业技能培训;劳务派遣;劳务外包;快递业务。”

再如“深圳市迅展人力资源代理有限公司”经营范围包括：实行员工劳动、人事、生活事宜的综合管理和服务;代办申请用工计划指标;代办各类劳动用工手续;代办暂住证;代办社会保险、工伤保险;参与劳资纠纷的调解;代申报办理职称手续;代理个人人事档案挂靠;代办境外人员就业证;劳动法规咨询;劳务派遣(不含境外劳务业务);人力资源服务;仓储服务;快递服务;呼叫中心服务。

3、社保参保的政策困惑

2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《社会保险法》，并于2011年7月1日开始实施，之后，人社部及各地出台了《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》等各相关配套政策，社会保险法规政策不断完善。

而此时，“人事代理”、“劳动保险事务代理”等服务的“社保代理服务”因为社会保险部门在检查时，必须提供代理企业的服务协议、代理员工的“劳动合同”，让本来“一帆风顺”、“风平浪静”的社保代理服务“变得”一波未平一波又起“，甚至于”惊涛拍岸“，让很多人力资源服务公司和从业人员”心神不定“、”担惊受怕“。

一、《社会保险法》的参保条件是基于用人单位建立了劳动关系

社会保险法这样的规定或参保基础，对于企业在异地筹办、发展初期或规模很小时，还没有成立分公司或子公司，成立了也没有专门的人事干部，希望委托一个专业的人力资源服务机构来代理，以保障员工社会保障利益最大化。

企业一般做法是，员工的劳动合同签订在公司总部，为了保障员工利益和权益，社会保险缴纳在用工地，尤其是户籍员工要求社保在当地，这就出现了劳动合同与社会保险参保地不一致的问题。少量会使用劳务派遣方式，这样参保问题解决了，但多数员工不乐意或不同意。

二、非当地户籍的灵活就业人员没有缴纳社保的通道

《社会保险法》第六十条规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费。”这条规定的执行，绝大部分城市只解决了户籍人员的参保问题，各地社保部门没有给非户籍个体工商户人员和灵活就业从员打开“缴保之门”。

当前，各地对社会保险有关法规的理解和社会保险代理服务的政策不一致，有的地方出台政策可以代理社保服务，有人力资源服务机构的经营范围中，都有“社保代理服务”的项目，有的地方且严格限制，尤其是《广东省社会保险基金监督条例》(下面简称“广东条例”)对社会保险代理服务，几乎下了“封杀”令。

“广东条例”第六十一条的规定是：以欺诈、伪造证明材料、冒用他人证件、虚构劳动关系等手段办理社会保险业务的，社会保险行政部门、社会保险费征收机构、社会保险经办机构不予办理，将有关情况记入其信用档案;情节严重的，处涉案金额一倍以上三倍以下的罚款。以欺诈、伪造证明材料、虚构劳动关系或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退还已骗取的社会保险待遇，并处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。

这一条规定，应该是在“社会保险法第八十八条”规定的基础上，扩大或延伸的规范内容和更加严格了要求。社会保险法第八十八的规定是“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。”

当前，因为企业大量全国化发展，出现了很多员工劳动合同“签约地”、履行劳动合同的“用工地”与社会保险的“参保地”不一致问题，企业跨地区用工中社会保险缴纳问题成为一大难题。、

另外，流动或灵活就业人员剧增的实际情况，给各类人员参加社会保险也带来了政策困惑。《就业促进法》第二十三条规定“各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。而各地出台的政策只是户籍灵活就业人员的参保问题，非户籍灵活就业人员或歇业人员，还是在”户籍“上难以平等参加社会保险、不能享受当地的基本保障或福利。是这样吗?

社保保险的政策困惑，导致人力资源服务机构面对企业社保代理服务的需求，不知如何是好，接也不是，不接又倍感可惜，现在就处在这样的矛盾之中!

文章来源： 亚太人才服务研究院。作者：聂有诚，亚太人才服务研究院执行院长、高级讲师。