深度剖析！网络餐饮监管存在的4大问题及对策

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近年来，我国网络订餐服务经历了爆发式的发展，通过网络订购外卖已经逐渐融入普通消费者的日常，成为一种生活常态。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）第41次调查报告，截至2017年12月，我国网上外卖用户规模达到3.43亿，较2016年底增加1.35亿，同比增长64.6%，继续保持高速增长，其中手机网上外卖用户规模达到3.22亿，增长率为66.2%。

在此形势下，虽然说互联网经济的纵深发展使得餐饮等传统行业得到了新的发展契机，但随着网络订餐快速扩张以及业务量激增，证照不齐乃至无证经营等违法违规乱象不断发生，一些地区甚至出现了执法真空。相关事件引起新闻媒体日益关注，不断曝光外卖平台存在“黑心作坊”入驻、商家虚构地址等问题，另外职业举报人也将重点转向网络订餐领域，以天津地区为例，2018年初，三名特殊权利人实名举报天津市入网餐饮服务提供者涉嫌违法违规问题1400余件，使得市场监管部门尤其是基层监管部门面临严峻挑战和行政风险。

存在的问题或者困境

近期天津市河北区市场和质量监督管理局针对辖区网络订餐乱象开展重点专项整治，在本次整治中，河北区市场监管局首先确立了针对辖区入网餐饮服务提供者同步实施“线上监测+实地核查”的工作思路，力求能够将线上监测与实地检查有机结合，一次性全面清理线上线下违法违规问题。虽然思路明确，但是治理工作仍然前路漫漫且荆棘遍布，下面主要从主体数据来源、违法问题处理等方面汇总整治工作开展中遇到的一些问题。

一是主体数据获取难的问题。第三方交易平台上经营者者数据获取难一直是困扰着基层市场监管部门的难题。受限于当前技术手段，市场监管部门很难做到针对辖区网络经营者实现全网搜索，监管重点一般限于独立网站，而对于网络交易领域重要参与者——平台内网店经营者的监管，往往因管辖权问题、数据未掌握等客观条件而被忽视。以本次天津市开展的网络订餐专项整治为例，辖区主体数据主要来自协调三大外卖平台经营者，由其提供所得，为整治工作顺利开展奠定了基础。即便如此，也仍然存在着如何确保平台提供数据全面准确以及如何实现数据及时更新等问题，使得监管部门难以精准发力。

二是经营者线下查无的问题。根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》规定，入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证。但从实际来看，食品生产加工小作坊和食品摊贩等已经进入网络订餐领域，由于其经营地点难以确定以及流动性大，加之本已存在的异地经营顽疾，导致整治工作中部分入网餐饮服务提供者实地查无。基层市场监管部门如何结合网络交易的特殊性，在法律法规框架下履职尽责，对上述经营者实施进一步调查并予以处理，也已经成为一个比较棘手的问题。

三是电子证据取证难的问题。当前大部分基层市场监管部门关于获取直接具备法律效力的电子数据证据的能力较弱，取证手段多为电子数据截图，一旦涉嫌违法违规经营者不予承认或者删除网页，查处工作将变得极为被动。另外网络订餐领域涉及第三方平台经营者，市场监管部门通过异地平台经营者获取后台原始数据或者交易记录等，长期存在着协调难、耗时长等问题。

四是违法行为处罚难的问题。在本次专项整治中，通过线上监测发现的无证经营、超出许可范围经营等重点违法违规主体，主要为食品生产加工小作坊和食品摊贩（其中部分获得地方政府授予的备案证明）等。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定，至少应当处以五万元以上罚款。但是从实际来看，此类经营者存在着从业人员少、生产加工规模小、流动性强等特点，给后续的处罚工作带来了一定困难。

监管难点形成原因分析

笔者认为，上述问题存在的原因，主要存在于以下几个方面。

一是制度政策的制定尚未完全做到“接地气”。监管体系、政策和制度的设置并非一劳永逸，尤其面对发展日新月异的网络经营业态，如果不能做到灵活应变、与时俱进，面对新问题、新形势，将很难跟得上甚至跑得赢变化。以入网餐饮服务提供者开展经营业务资质为例，自2015年《食品安全法》修订后，针对网络食品交易原国家食药总局相继发布了《网络食品安全违法行为查处办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，进一步明确了网络食品安全责任管理。其中《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第四条规定，“入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证”；但同时第四十三条规定，“省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章对小餐饮网络经营作出规定的，按照其规定执行”。从目前来看，各地已经陆续出台了关于食品小作坊、小餐饮及食品摊点的地方性法规或政府规章。以天津市为例，2016年11月出台了《天津市食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理办法》，规定对食品小作坊和食品摊贩从事食品经营活动分别实行许可制度和备案管理，但却对其能否开展网络经营未作出明确规定。

二是第三方平台经营者的责任落实还不到位。平台经营者把关不严、责任落实不到位一直是老生常谈的一个问题，但是不得不说，该问题仍然是造成目前网络订餐领域违法违规乱象重生的重要原因。不论是《食品安全法》还是《网络交易管理办法》、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，均对第三方平台经营者应当依法承担的主体管理责任进行了明确规定。但从实际来看，各大订餐平台上入驻店铺依然存在着证照不齐全、模糊不清或者缺失甚至虚假证照等违法行为。究其原因，笔者认为还是平台经营者一味地注重快速扩张发展，社会责任感不强、法律意识淡薄以及违法成本较低所致。

三是行之有效的内外协作机制仍未建立。网络餐饮安全监管是一个复杂的系统工程，涉及方方面面。一方面，网络餐饮安全监管需要市场监管、公安、通信管理等部门齐抓共管，厘清权责，但是目前协调联动仍然不够深入，同时监管部门与平台之间对立状态仍未完全消除，相互共享“大数据”仍然处于理想状态；另一方面，各地市场监管部门之间也尚未建立一套快速、高效的沟通、协查与会商机制。

监管对策与建议

在此，以近期开展的网络订餐整治工作为切入点，结合基层市场监管部门实践经验，在加强网络餐饮安全监管方面提出几点疏浅的建议。

一、注重关键环节控制，着眼于网络餐饮安全危害的预防

网络餐饮安全是个综合概念，不仅指向食物本身质量问题，还包括对于原料采购、加工制作、包装贮存、运输配送、线上消费等多个环节的管控。因此，笔者认为在网络餐饮安全监管工作中可以借鉴HACCP（Hazard Analysic Critical Control Point）管理体系，即着眼于预防，经过危害分析找出关键控制点，制定科学合理的HACCP计划并在食品生产过程中有效地运行，确保达到预期目的，从而保证食品安全。结合网络餐饮安全监管工作来说，市场监管部门应该以防控为目的，结合自身监管职能将主要精力放在影响网络餐饮安全的关键环节点位，比如原料采购、加工制作、包装贮存、运输配送等，构成立体监管网络，进行严密控制，一旦出现问题能够马上采取纠正和控制措施隐患。为了实现这一设想，天津市河北区市场监管局结合辖区实际，主要从三个方面进行探索。一是严格档案管理，在辖区网络经营主体数据库下专设网络餐饮经营者数据子库，通过平台报送、经营者备案、自主巡查发现等多途径不断完善数据，同时将数据子库对接注册数据和许可数据，即时发现虚假主体信息。二是严格资质审查，依托食品经营许可核准“三专”体系（即受理人员专一、现场核查专业、流转台账专设），严把准入关，同时在经营者申请食品经营许可时，及时提醒其如果开展网络餐饮经营需要注意的问题，增强其依法依规经营的意识。三是严格日常监管，坚持线上线下一体化原则，将每一户入网餐饮服务提供者直接对应具体网格监管人员，侧重对其原料采购、加工制作、包装贮存、运输配送等的日常检查，通过线下严控防止线上风险发生。

二、紧紧抓住第三方订餐平台经营者这一核心关键，督促平台责任落实

不论是《网络交易管理办法》或是《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，均对平台经营者应当履行的责任义务进行了特别规定，这是鉴于平台经营者在网络交易中的特殊地位。平台经营者能够依法依规开展审查登记、信息记录、抽查监测等义务，对于营造良好的网络订餐环境具有至关重要的作用。因此笔者建议应当继续加强推进市场监管部门与网络订餐平台经营者的合作，督促平台责任落实。一方面在双方数据库之间建立互通端口，通过数据共享，平台经营者可以对入网餐饮服务提供者资质信息的真实性进行比对，市场监管部门也可以实时掌握平台内辖区商户动态信息，实施高效监管，同时共享机制也能对市场监管部门电子数据取证产生积极作用。另一方面针对入网餐饮服务提供者监管方面，应当进一步加强市场监管部门与平台经营者的协作。目前一些大型网络订餐平台如饿了么、美团外卖等，一般都拥有自身的外卖送餐员队伍，而送餐员是连接商家和消费者之间最直接的桥梁。通过加强与平台的协作，在监管工作中充分运用送餐员能够深入商家的优势，由市场监管部门对其加强业务指导，既可以摸清部分异地经营商家的实际经营地址，还能够及时地发现一些脏、乱、差的“黑外卖”违法线索。

三、充分运用“信用监管”这把利剑，让违法违规商家失去市场竞争力

笔者认为，市场经济发展到一定程度必然指向信用经济，作为市场监管部门，目前更多履行的还是事中事后监管职能，只有充分掌握运用好“信用监管”这把利剑，才能够以有限的人力、物力维护起市场经济良好秩序。回到网络订餐这一领域，从实践来看，消费者缺乏的并非食品安全意识或者消费维权意识，而是无法依据经营者上传的图片、文字等信息有效地辨别出哪些是依法经营商家，哪些是脏乱差或者违法违规商家。这也是市场监管部门实施信用监管首先要考虑的一个问题，即信息的不对称。当前我们实施信用监管一个比较重要的平台是市场主体信用信息公示系统，让违法违规经营者一处违法，处处受限，但是对于普通消费者来讲，实际上却很难有意识地主动去查询自己所要购买商品的商家的信用信息和资质信息。因此，如何变“被动待查”为“主动推送”，笔者认为是对网络订餐领域实施信用监管能否成功的一个关键因素。作为市场监管部门来讲，应当以“构建信用大数据整合共享新模式”为目的，通过建立科学的信用评价体系，引入搜索引擎、浏览器、病毒防杀等行业的专业机构或企业共同参与以及与平台经营者协作配合，在消费者登陆某一网站或网店消费时主动推送必要的消费提示，比如“该商家为监管部门查处的违法违规商家”、“该商家在监管中存在问题未予及时整改”、“该商家已被消费者多次予以投诉举报”或者“该商家被监管部门、行业协会等评定为规范商家”等相关警示或提示信息，从而产生“良币驱除劣币”的效应，形成对商家有效的约束和监督，从而倒逼商家严格自律。

四、厘清法律法规科学设定，在监管职权框架下致力于做到“求同存异”

根据相关法律法规规定，经营者如果入网开展餐饮服务，应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证，按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。但是关于食品生产加工小作坊、食品摊贩和小餐饮等能否从事网络餐饮服务，以及如何从事网络餐饮服务因为属于地方事权，按照原国家食药总局相关规定是由省、自治区、直辖市决定。当前各地关于食品小作坊、小餐饮及食品摊贩的地方性法规或政府规章多为禁止其开展网络餐饮服务或者未明确能否从事网络餐饮服务。笔者认为，一般来说，线上交易只是经营者利用网络平台等工具拓展其线下交易的一种模式，也正是基于此，原国家工商总局提出了构建线上线下一体化的网络市场监管工作格局。因此，线上线下不应予以区别对待。作为市场监管部门，在针对食品生产加工小作坊、食品摊贩和小餐饮等实施备案管理、允许其实体经营的前提下，还是应当重点研究其从事网络餐饮服务的具体要求以及相关准入条件，通过在平台内将食品经营许可和备案证明予以明确区分等方式，做到“求同存异”。其目的是以线上交易促进食品生产加工小作坊、食品摊贩和小餐饮等进一步发展，在市场监管部门规范下，引导其扩大生产经营规模，改善生产经营条件，最终依法获得食品经营许可证，形成良性循环。

结语

“民以食为天，食以安为本”。餐饮安全的重要性不言而喻，尤其随着互联网技术的发展，网络餐饮服务更是存在着范围广、扩散快等特点，因此保障网络餐饮安全不能有丝毫拖沓和疏忽大意。作为市场监管部门，面对新形势下出现的新问题，不能产生畏难情绪，而是应当积极探索符合互联网特点的监督执法措施，增强市场监管部门关于网络餐饮安全监管的统一性和专业性，切实提高网络餐饮安全监管的水平和能力，全力保障网络餐饮市场公平有序，坚决守护好人民群众“舌尖上的安全”。（作者系天津市河北区市场和质量监督管理局 苏翔）

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