2017年度南通行政审判十大典型案例

一、陈某等两人诉通州区张芝山镇政府不履行行政协议案

【裁判摘要】合法有效的行政协议须依法履行。

【基本案情】2015年3月19日，张芝山镇政府与陈某等两人经协商签订协议，约定陈某等两人将相关违章厂房等交张芝山镇政府拆除，张芝山镇政府给予其残值回购款及搬迁费合计41.55万元，并为项目调整土地1亩左右；陈某等两人对案涉协议负有保密义务，否则应退还上述款项及孳息。该协议有陈某等两人签名，张芝山镇政府盖有印章，镇政府镇长签名，并注明经集体研究，同意按协议依法处置，在场人也在协议上签名。3月22日，张芝山镇政府组织人员将上述建筑拆除后，未履行协议约定的义务，陈某等两人提起诉讼，请求判令张芝山镇政府支付补偿金及利息并补偿工业用地。

【裁判理由】南通中院二审认为，双方约定的残值回购款和搬迁费并不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律的禁止性规定，当属合法有效；约定由张芝山镇政府为陈某等两人调整用地并办理建设审批手续，明显超越镇政府的法定职权，应认定为无效；约定陈某等两人如违反保密义务即剥夺其依照合同约定享有的补偿权利没有法律依据。合同部分无效，不影响其他部分的效力。张芝山镇政府应当按约给付残值回购款及搬迁费，其未依约履行会给陈某等两人造成损失，但鉴于案涉建筑系违法建筑，且双方约定的残值价格高于实际残值，具体的赔偿数额应当限于国家赔偿的范围之内，支付银行同期存款利息，利率按照中国人民银行同期公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算。

【典型意义】随着现代公共行政的发展，行政协议作为一种成本低、行政相对人更易接受的行政管理模式，以其独有的强调合意、注重平等的特点，弥补了传统行政手段的不足，在越来越多的行政执法领域发挥着重要作用。行政机关以协议约定残值归属的方式拆除违法建筑，兼顾了行政管理目标的实现，保障了当事人对建筑材料的合法权益，并不违反依法行政的原则，对于合法有效的协议内容双方当事人应当严格遵守，人民政府更应该取信于民，做诚实守信的表率。本案的审理不仅有效化解了讼争双方的行政争议，更是通过司法权的行使向社会输出规则运行的基本标准和价值引领的基本准星，裁判所确定的以牺牲有限的公共利益为代价来约束政府对自已所作承诺的遵守以及行政机关未履行约定应予赔偿的裁判理念具有示范意义。该案裁判文书获第五届全国行政审判优秀业务成果裁判文书一等奖。

二、张某诉通州区公安局车辆行政管理案

【裁判摘要】淘汰报废黄标车是维护环境公共利益的需要。

【基本案情】张某系案涉重型厢式柴油货车的所有人，该车行驶证载明的报废期至2022年9月。2016年8月1日，通州区公安局向张某发出《关于加快淘汰报废“黄标车”的通知》，认定张某的车辆为黄标车并告知其相关部门对黄标车将不予安全技术检验和提供检测服务，不再核发环保检验标志，对上路行驶的黄标车一律扣留并报废淘汰，同时按规定享受淘汰补贴。张某不服提起诉讼，请求撤销该通知。

【裁判理由】如皋法院一审判决驳回张某的诉讼请求后，张某不服提起上诉。南通中院二审认为，通州区公安局将案涉车辆认定为黄标车有事实根据和法律依据，被诉通知的内容是确保黄标车全面淘汰的必要手段，具有相应的法律和政策依据，对张某造成的不利影响也在法律和政策范围内，其合法权益未受非法侵犯，故判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】黄标车是高污染排放车辆的别称，通常指尾气排放污染量大、浓度高、排放稳定性差的车辆，因其张贴的是黄色环保标志而得名。黄标车的治理是全国性的难题，虽然有关机关和部门为防治大气污染而出台了系列整治黄标车的规范性文件和具体规定，但在提前淘汰报废黄标车过程中仍出现了大量纷争。在法律、法规没有明确规定的情况下，如何审查被诉通知的合法性，如何保护黄标车所有人的合法权益，成为审理的难点。本案准确厘定了法律与政策的关系，兼顾了个人利益与环境公共利益的统一，充分发挥了个案裁判的示范引领作用，为限行和淘汰报废高污染车辆，加强生态环境治理和保护提供了司法支持。本案判决后，多家法院来电或来人询问审理情况，中央教育电视台《法治天下》栏目作专题报道宣传，社会效果良好。

三、朱某诉崇川区文峰街道办事处政府信息公开案

【裁判摘要】主张政府信息不存在的应履行告知和说明理由义务。

【基本案情】2017年6月21日，朱某向文峰街办申请公开房屋征收扫尾清盘百日攻坚动员会的外包服务协议、会议纪要等11份政府信息。7月10日，文峰街办作出告知书，主要内容为：提供部分信息，外包服务协议、会议纪要等信息不存在。朱某不服，提起诉讼。

【裁判理由】南通中院二审认为，根据《信息公开条例》、《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》，在申请人申请的政府信息不存在的情形下，行政机关并不承担举证责任，只承担告知和说明理由的义务。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释，它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。本案中，文峰街办对外包服务协议、会议纪要等不存在已经履行了告知和合理说明的义务，在朱某未能提供充分证据或者反驳理由的情形下，对文峰街办的答复应予以尊重，遂判决驳回朱某的诉讼请求。

【典型意义】原告申请政府信息公开，被告认为其所申请的政府信息不存在，由此引发的诉讼是否涉及、如何分配举证责任，在行政诉讼法律框架下是一个从来没有遇到过的问题，也是司法审查的难点。通过本案的裁判进一步明确了在行政诉讼中“谁主张、谁举证”依然是举证责任分配的基本原则，主张消极事实的当事人不承担举证责任。当申请人申请的政府信息不存在或者行政机关不持有时，申请人负有对信息存在的主张提供证据予以证明的责任，行政机关只需要对信息不存在承担说明理由义务。说明理由义务和举证责任的根本区别在于，前者只要作出符合常理的解释即可，提供已经过检索等相关证据只是对合理说明的佐证，并不能演变为行政机关的举证责任，后者必须通过提供证据证明自己的主张。

四、逸瑞公司诉通州区张芝山镇政府行政赔偿案

【裁判摘要】拆除违法建筑过程中不当处置有利用价值的建筑材料应承担相应赔偿责任。

【基本案情】2015年5月至9月间，张芝山镇政府对逸瑞公司所属案涉违章厂房及附属设施实施了拆除，因违反法定程序，被法院确认违法。逸瑞公司向张芝山镇政府提出赔偿申请，要求赔偿厂房、水泥地、围墙等损失。张芝山镇政府未予处理，逸瑞公司提起诉讼。

【裁判理由】如皋法院一审、南通中院二审认为，关于厂房损失，因案涉厂房系违法建设，逸瑞公司为此支出的人工费、安装费不属于行政赔偿的范围，但张芝山镇政府拆卸下来的门窗等尚有利用价值的建材，属应当交付逸瑞公司的合法财产，因未及时清点交付，造成部分材料灭失，应予赔偿。根据被拆除前厂房的原状、剩余材料的多少，酌情确定赔偿数额为5万元。停产停业损失并非拆除行为所致的直接损失，不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。因水泥地属违法建设，拆除后已不具备使用价值，该部分请求不能成立。围墙不在张芝山镇政府确认为违法建筑的范围内，该项损失应予赔偿。

【典型意义】违法建筑的清除工作，是目前重点推进的工作。实践中，因乡镇人民政府拆除的行为未依照法定程序，行政相对人申请行政赔偿的现象时有发生。对该类案件，是否应当赔偿、赔偿原则和范围的确定，仍有不少争议及模糊之处。一般情况下，行政机关对违法建筑的拆除，不承担赔偿责任。但公民因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。行政拆除过程中，如违法处置仍可利用的建筑材料或者未妥善保存建筑物内以及周边的合法财产，致使财产毁损、灭失的，属不当扩大行政强制的范围，应酌情承担赔偿责任。

五、朱某与通州区民政局确认婚姻登记无效案

【裁判摘要】重大且明显违法的婚姻登记行为无效。

【基本案情】吴某莲与吴某祝系堂姐妹关系。2001年1月11日，朱某与吴某祝（妹）在四安镇政府办理结婚登记。结婚登记时吴某祝提交了吴某莲（姐）的身份证件，结婚证上登记的女方姓名、出生日期均系吴某莲，但结婚证上粘贴的照片系朱某与吴某祝。2009年前后，吴某祝补办了身份证。后朱某与吴某祝感情破裂，朱某曾通过民事诉讼解除与吴某莲的婚姻关系未果，遂提起行政诉讼，请求确认其与吴某莲的婚姻登记无效。现吴某莲已与案外人吴某某登记结婚。

【裁判理由】如皋法院一审判决确认朱某与吴某莲的结婚登记无效后，通州区民政局提起上诉。南通中院二审认为，基于通州辖区婚姻登记的历史沿革及职权变更现状，通州民政局应为本案的适格被告。朱某与吴某莲没有缔结婚姻的意思表示，结婚登记中的女方当事人张冠李戴，登记行为明显违反我国婚姻法的规定。故判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】婚姻登记的基础法律关系是男女双方结婚的共同意思表示，解除婚姻关系本可以通过民事诉讼程序救济。但本案中，法院未受理朱某提起的离婚诉讼，吴某祝因不是婚姻登记当事人无法提出离婚诉讼，吴某莲因不知晓婚姻登记的事实，亦不会主动寻求救济，而案涉婚姻登记行为的违法性显而易见。在此情形下，当朱某选择提起行政诉讼后，人民法院依法应承担起司法审查的职责，而不应再行将当事人推向民事诉讼，这将有助于纠正不当的行政行为，及时保护各方当事人的利益，解除各方当事人在婚姻问题上面临的实际问题。行政诉讼判决确认原婚姻登记行为无效，意味着该婚姻登记行为自始无效。该案的判决结果有利于当事人的实际问题快速解决，也有利于重大明显的违法行为得到全面有效纠正。

六、郭某诉海安县市场监督管理局行政处罚案

【裁判摘要】销售未经检验检疫猪肉的行为违法。

【基本案情】2017年1月11日，海安市监局作出行政处罚决定，认定郭某销售的猪肉中有一片未加盖肉品品质检验合格验讫印章及检疫标志，现场又未能提供相关合格证明，决定给予郭某没收未经检验检疫的猪肉并处罚款12万元的行政处罚。郭某不服，提起诉讼。

【裁判理由】如东法院一审判决驳回郭某的诉讼请求后，郭某不服提起上诉。南通中院二审认为，国家对猪肉产品建立了严格的检验、检疫制度，海安市监局提供的证据材料能够证明案涉猪肉没有经过检验检疫，被诉处罚决定在法定幅度范围内，根据所经营的货值作出的处罚裁量得当。故判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】本案中，原告被查处的猪肉货值金额仅为1237.95元，而被处罚的金额达12万元。高额罚款背后彰显的正是食品安全法的立法目的和普遍的社会价值，新修订《食品安全法》自2015年10月1日实施以来，就被称为“史上最严食品安全法”，这是因为食品安全问题关乎公众身体健康和生命安全，基于目前食品领域堪忧的现状和面临的严峻形势，依法处罚危害食品安全的行为，以儆效尤，体现了国家对人民群众基本权益的重视和保障。

七、北渔公司、洋口港公司诉海安市场监督管理局行政处罚案

【裁判摘要】河豚鱼有毒≠河豚鱼干有毒

【基本案情】2016年7月15日，海安市监局作出行政处罚决定，乐天玛特海安店分别从北渔公司、洋口港公司进货河豚鱼干并销售，该行为违反了《食品安全法》的规定，决定给予责令立即改正违法行为并罚款50000元的行政处罚。北渔公司及洋口港公司不服，提起诉讼。

【裁判理由】南通中院二审认为，河豚鱼有毒，但并不能由此推断河豚鱼干属有毒有害食品。虽然河豚鱼干中有含有河豚毒素的可能，但海安市监局在对案涉河豚鱼干未作任何检测鉴定的情况下，即以“河豚鱼有毒则河豚鱼干有毒”来认定案涉河豚鱼干不符合食品安全标准缺乏基本的事实依据。

【典型意义】民以食为天，食以安为先，需要通过日常监管保障食品安全。众所周知，河豚鱼味美却有毒，对河豚鱼及其加工、食用的监管一直以来都是执法难题。应当通过对河豚鱼制品从源头到消费全程的严格管控来实现其食用的安全性，而不是在法律未明确禁止经营的情况下，以模糊不清的行政处罚对河豚鱼制品的生产经营予以全面否定。这样的行政管理不仅侵犯了河豚鱼制品生产经营企业的合法权益，更是对整个河豚鱼制品市场的严重打击。否定被诉处罚决定的合法性并非限制行政机关对河豚鱼产业的监管，而是通过本案的审理监督行政机关依法行使行政执法权，在保护人民群众食品安全的同时，促进地方饮食市场、饮食文化的健康发展。

八、张某诉如皋市政府、南通市政府不履行法定职责案

【裁判摘要】诉讼标的是识别重复起诉的核心要件

【基本案情】2014年1月3日，张某向如东法院提起行政诉讼，请求判令丁堰镇政府对居委会不公开五次征收皋南村21组土地补偿费及使用分配情况的问题调查核实并责令居委会公开。如东法院判令丁堰镇政府对张某反映的问题依法调查核实并责令限期公开。同年11月17日，居委会向张某出具《情况说明》等材料。2015年10月20日，张某就居委会《情况说明》中青苗费等相关信息，提交五份村务信息公开申请，因居委会未予答复，诉讼后，如东法院以重复申请为由，全部裁定驳回起诉。2016年6月23日，张某再次就居委会对其五份申请未予答复一事，向如皋市政府提交申请请求责令居委会公开上述信息，如皋市政府告知该申请转交丁堰镇政府处理，经复议，南通市政府予以维持。张某不服，再次提起诉讼。

【裁判理由】南通中院一审认为，张某将其与居委会之间的同一村务公开争议，在前诉和后诉中，先后要求镇政府、区县政府履行法定职责，但相关机关履行职责的法律依据、适用程序以及居委会承担法律责任的内容均为相同。在此情形下，虽然前诉与后诉的诉讼请求表述不尽相同，被告也不同，但双方争议的实质问题始终是原告与居委会之间就征地补偿费这一村务信息发生的争议，诉讼标的并未发生任何变化，决定了前诉与后诉构成重复起诉关系。据此，裁定驳回张某的起诉。张某不服提起上诉，省法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。

【典型意义】重复起诉实质上是要求人民法院对同一纠纷进行再次审理，因违反了既判力和一事不再理原则而被禁止。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：1.后诉与前诉的当事人相同；2.后诉与前诉的诉讼标的相同；3.后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。通常情况下，需要同时具备以上三个要件，方可构成重复起诉。但是由于行政法律关系的复杂性，实践中往往会发生当事人基于同一实体法律关系向不同行政机关要求履行职责的情况。此时，诉讼标的成为判断是否构成重复起诉的核心要件。在同一法律规范授权不同的行政机关对同一违法行为履行监督管理职责的情形下，当事人同时或先后要求两个以上行政机关履行相同职责本质上是要求行政机关对同一事项进行重复处理，由于当事人请求人民法院审查的实体法律关系完全相同，构成诉讼标的的雷同。

九、某市政公司诉通州公共资源管理办公室行政处理案

【裁判摘要】行政机关在作出负担性行政行为时，应保障利害关系人最基本的参与权利。

【基本案情】2016年9月21日，通州公管办作出投诉处理决定书，认定某市政公司在项目投标中，未经投诉人陆某同意，擅自使用其身份证及驾驶员岗位职责，违背了招投标文件要求，决定取消某市政公司第一中标候选人资格。经复议，通州区政府维持了投诉处理决定。通州公管办未举证证明其在作出处理决定时向某市政公司履行相关告知义务，及听取陈述、申辩。

【裁判理由】如皋法院一审认为，某市政公司冒用他人名义、虚构投标项目的专业驾驶员，构成以弄虚作假的形式投标，通州公管办作出的投诉处理决定具有法律依据。但通州公管办在作出被诉投诉处理决定前，并未事先告知某市政公司拟作出行政处理决定的内容及理由和依据，也未听取该公司的陈述、申辩，行政处理程序未能满足“最低限度公正”的程序要求，违反了正当程序原则。

【典型意义】行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，应遵循正当程序，具体包括事先告知当事人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述申辩等。正当程序原则的价值不仅仅在于规范公权力的行使，保护私权利，更重要的价值在于提升行政机关依法行政的公信力。本案中行政机关做出的处理决定虽然有事实和法律依据，但因未能满足“最低限度公正”的程序要求，违反了程序正当原则，从而被依法判决撤销。

十、姚某诉崇川区城东街道办事处物业管理行政决定案

【裁判摘要】首次业主大会筹备组中的业主代表应由业主推荐产生。

【基本案情】2016年8月31日，城东街办张贴《告示》，将某小区首届业主大会筹备组组成人员名单予以公示，成员分别包括城东街办、社区工作人员，开发商代表及6名业主。公示期满后，筹备组成立，后组织召开了业主大会，选举产生了业主委员会委员。

【裁判理由】港闸法院一审认为，城东街办未提供证据证明筹备组成员的确定履行了组织业主推荐程序，相反有证据表明筹备组中业主代表仅是在征求个别业主意见后即予确认，违反了《江苏省物业管理条例》的规定，侵害全体业主民主推选代表这一法定程序权利。判决确认城东街办成立某小区首届业主大会筹备组的行为违法。城东街办不服提出上诉，南通中院二审判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】随着商品房开发及物业小区的大量建成，物业管理工作因关系到社会和谐稳定和人们日常生活而显得尤为重要。《物业管理条例》等赋予街道办事处在物业管理中的职责。街道办事处若不能处理好履行行政管理职责和保护业主自治权之间的关系，易引发行政争议。本案反映了街道办事处在小区成立首次业主大会筹备组过程中忽视法律规范规定的业主民主推荐代表的法定程序，侵犯了业主的法定权利，因此被人民法院确认违法。该案件对于街道办事处履行物业管理法定职责具有较好的引领示范作用。