新行政诉讼法解释：行政机关负责人不出庭应交说明

南都讯 见习记者刘嫚 今日，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称“新行诉法解释”）公布，新行诉法解释适度扩大了行政机关负责人的范围，明确行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
同时规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或由该机关主要负责人签字认可。新行诉法解释共163条，将自今年2月8日起施行。

内部层级监督、信访办理不可诉
南都记者注意到，新行诉法解释明确了行政诉讼受案范围。
我国行政诉讼法第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。
“这一规定明确了可诉行政行为的标准，但是比较原则，在司法实践中难以准确把握。有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。“最高人民法院副院长江必新介绍，为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践。新行诉法解释增加规定了五种不可诉的行为。
江必新介绍，不产生外部法律效力的行为不属于行政诉讼的受案范围。这是由于行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。
值得关注的是，新行诉法解释还规定，行政机关内部层级监督同样不属于行政诉讼的受案范围。江必新解释，司法实践中，有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务关系，因此，该类行为属于不可诉的行为。
针对信访办理行为，新行诉法解释明确行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于行政诉讼受案范围。
江必新解释，信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为，且对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。
此外，新行诉法解释还规定一些过程性行为例如为行政行为作准备、论证、研究、层报、咨询等、行政机关依照法院生效裁判作出的协助执行行为均不属于行政诉讼的受案范围。
不得仅委托律师出庭
2015年新修订的行政诉讼法也对行政机关负责人出庭应诉提出新要求：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这意味着，行政机关被诉后，该机关负责人如无特殊原因或正当理由都应出庭“当被告”。
2015年4月，最高法院发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则进一步明确了行政机关负责人包括正职和副职。
江必新介绍，新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。例如，山东法院2015年开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉达1637人（次），比2014年增长4倍多；北京市平谷区人民法院2015年审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉96件，出庭应诉率为63.6％。
为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉，新行诉法解释适度扩大了行政机关负责人的范围。将行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人，解释为包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
同时规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。
为促进行政机关负责人依法出庭应诉，新行诉法明确行政机关负责人应当出庭应诉的情形，第129条规定：涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
新行诉法解释还明确，行政机关负责人不出庭的说明义务，即行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。
对行政机关不出庭应诉的不利后果，新行诉解释也明确：行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。
行政案件激增需解释规范
新行政诉讼法实施以来，随着立案登记制改革得到落实，行政诉讼“立案难”问题得到初步缓解。
最高法院公布的数字显示，立案登记制改革当年，全国法院受理一审行政案件220398件，比2014年上升了55.34%，比1990年增长了17倍。但与此同时，各级法院对立案登记制下是否需要审查起诉条件等问题，面临尺度不一的问题。一些不符合起诉条件的案件也进入到诉讼程序，导致案件激增，亟需通过司法解释统一规范。
在落实立案登记制方面，江必新介绍，新行诉法解释明确了起诉人提交必要起诉材料的义务，同时明确法院的审查权力和释明义务，要求法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。
此外，新行诉法解释还明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。即行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。
解决新旧解释冲突条款并存局面
江必新介绍，2012年以来全国法院共审理行政案件108.139万件，办理非诉行政执行案件118.7517万件，有力保护了公民、法人和其他组织的合法权益，有力推动了法治政府建设。
先行的行政诉讼法自2015年5月1日起施行，江必新解释，新法当中新制度新规定较多，在司法实践中还存在不同的理解和认识，需要通过司法解释进一步统一、明确和细化。
江必新介绍，从2016年开始，最高法院正式启动行政诉讼法司法解释的起草工作。起草过程中，广泛征求和听取了全国人大法工委、国务院法制办等三十余个部委、部分法院的意见建议，并先后在内蒙古、陕西、北京、南京、上海、沈阳等地开展了十余次调研活动。经过多次修改，由最高人民法院审判委员会讨论通过。
新行诉法解释将自2018年2月8日起施行，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。