标典原创|全民所有制企业公司化改制要点梳理

2017年是全民所有制企业公司制改革的攻坚年，国家各部门陆续出台相关文件，要求在年底前基本完成全民所有制企业改制工作。本所律师在参与企业改制的具体工作中，发现不同企业对相关政策的理解、基本的改制程序、资产的处理等相关问题并不甚清楚。鉴于此，本所律师对全民所有制企业公司化改制中的相关要点进行了梳理，以期厘清相关概念，更好推动企业改制工作。

相关政策

2017年4月24日，国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发【2017】36号）载明：完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮国有企业改革的重要任务。2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成。

2017年4月27日，国务院办公厅《关于转发国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发【2017】38号）明确：十八以来，国务院国资委坚定不移深化国有企业改革，探索完善国有资产监管体制机制，积极推进国有企业结构调整、创新发展，为实现国有资产保值增值、防止国有资产流失、发展壮大固有经济做出了积极贡献，但与此同时，国有资产监督机制尚不健全，国有资产监管中依然存在诸多问题，故需调整优化监管职能、改进监管方式，并对相关国资监管事项进行了精简（其中取消事项26项，下放事项9项，授权事项8项）。

2017年6月19日， 陕西省人民政府国有资产监督管理委员会《关于推进工厂制国有企业公司制改革工作的通知》（陕国资发【2017】190号）载明：力争在2017年底前基本完成各级工厂制企业的公司制改革，2017年以后，监管企业中原则上不在存在工厂制企业，公司制成为各监管企业的主要组织形式。

2017年7月18日，国务院办公厅《关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》(国办发【2017】69号)载明：2017年底前，按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》登记、国务院国有资产监督管理委员会监管的中央企业（不含中央金融、文化企业），全部改制为按照《中华人民共和国公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司，加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场国化经营机制。

2017年9月14日，陕西省国有企业改革领导小组《关于转发国务院办公厅<中央企业公司制改制工作实施方案>的通知》载明：将国办发【69】号文转发给省属国有企业，明确各企业可参照中央企业改制工作实施方案进行。

可以说，国务院69号文的出台，对本次需要进行公司制改制的国有企业产生了一定的冲击，并进而导致一些理解上的偏差，为便于各改制企业顺利完成改制工作，本所律师认为有必要对企业正常改制和依据69号文改制进行说明，避免各企业产生认识误区。

一

全民所有制企业改制基本程序

根据陕西省国资委关于省属国企改制工作程序的相关规定，省属国企改制程序一般如下：

1、成立工作小组。国有企业改制时，应成立以改制企业国有产权持有单位为主的工作小组，一般包改制企业领导、财务主管、职工代表等方面的人员，负责企业改制方案的制订和实施。改制方案也可委托中介机构或者改制企业负责制订。

2、改制立项。国有企业改制，应向其国有资产出资人申请改制立项，改制立项申请内容主要包括：改制企业的基本情况、改制的基本思路和指导原则、改制必要性和可行性、对合作伙伴的基本要求、股本结构设想、资产重组、债权债务处置、职工安置方案、土地处置、企业发展规划等相关内容。

特别提示

若国资委已将相关权限下放到改制企业所属的集团公司，则由主管改制企业的集团公司自行立项，无需向国资委立项。

3、清产核资。改制企业产权持有单位应按照《国有企业清产核资办法》等法律法规规定，组织改制企业进行清产核资。涉及资产损失认定与处理的，应按有关规定履行批准程序。清产核资结果报省国资委审核后批准，企业依据批复进行账务调整。

特别提示

若国资委已将相关权限下放到改制企业所属的集团公司，则由主管改制企业的集团公司自行对清产核资结果进行批复。

4、财务审计。国有企业改制应由企业国有产权持有单位决定聘请具备法定资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有控股的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。

5、资产评估。改制企业拟纳入改制范围的资产，要按《国有资产评估管理办法》、《陕西省企业国有资产评估管理办法》等有关规定，由企业国有产权持有单位委托具备法定资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估(企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围；审计和评估机构不得为同一家中介机构)。

特别提示

土地评估必须由具有土地评估资质的机构进行。

6、制定方案。改制企业在清产核资、财务审计、资产评估后，根据企业实际情况制定《改制方案》、《员工安置方案》。

7、民主审议。《改制方案》提交职工代表大会或职工大会审议，听取职工意见。同时，《改制方案》应由企业总经理办公会/厂长办公会审议通过。

《职工安置方案》应提交职工代表大会或职工大会审议通过。

8、方案申报。国有企业改制方案经改制工作小组认可后，由改制企业向国有产权持有单位申报。

9、方案审批。国有企业改制方案经有权机关批准后辅助实施。国有企业改制方案经批准后，如发生重大变化，应按规定程序重新报批。

10、方案实施。改制企业按照经批准的改制方案，具体开展改制的各项工作。

二

69号文相关问题释明

探究69号文的具体规定，其原系国务院办公厅针对中央企业公司制改制出台，旨在促进中央企业公司制改制的快速推进。陕西省国有企业改革领导小组已对69号文进行了转发，明确省属国企改制可以参照69号文实施。然在具体适用过程中，本所律师发现诸多企业对69号文的认知都存在一定偏差，具体如下：

01

误区一：无论改制成何种形式企业均可依据上年度经审计的净资产作为工商登记时确定注册资本的依据。

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69号明确规定，企业只有改制成国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司的，才可以上年度经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本的依据。除此之外，企业改制的，需要按照上述国有企业改制的正常程序履行清产核资、财务审计、资产评估等各项程序，并以评估值作为认缴出资的依据。

02

误区二：依据69号文进行改制无需进行资产评估。

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69号文规定，在符合一定前提条件下，企业可以上年度经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本的依据，但同时明确规定“待章程规定的出资认缴期限届满前进行资产评估”。因此，依据69号文进行改制并非无需进行资产评估，仅是在章程规定的认缴期限届满前进行资产评估。

03

误区三：原有划拨土地可以无条件保留划拨性质。

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69号文规定，全民所有制企业改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司，其原有划拨土地可按照有关规定保留划拨土地性质。从该条款的表述看，一方面并非所有的改制企业都可以保留原划拨土地，另一方面，即便要保留原划拨土地，也是按照“相关规定”保留，并非一概可以保留。探究可以保留划拨土地的相关规定，具体为：（1）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原用途不发生改变的，但改造为公司制企业的除外；（2）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；（3）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一并属于濒临破产的企业；（4）国有企业改制或改组为国有独资公司的。前述（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。

基于上述分析，国有企业改制过程中的原划拨土地，需要结合企业实际情况确定是否可以继续保留，并非无条件一概可以保留。

三

国企改制之划拨用地处置

全民所有制企业大都是计划经济时代的产物，由于设立时间较久，故各种遗留问题都较多，其中划拨土地处置就是企业改制过程中常见问题。

根据相关法律法规的规定，国有企业改制过程中的划拨土地可以采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。上文已就在国企改制过程中可以继续保留划拨用地的情形进行了介绍，在此不再赘述。若国企改制过程中经批准采取保留划拨用地方式的，企业应持土地使用权处置批准文件及其它有关文件按规定办理土地登记手续。

国有土地使用权出让即改制企业通过补缴土地出让金的形式取得土地完整的所有权，程序相对较为简单，故不再详述。

国有土地租赁即土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定期限的土地租赁合同，并支付租金的行为。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应办理土地登记和变更等登记手续。租赁土地上的房屋建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。

国有土地使用权作价出资（入股）即国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依据相关法律规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资形成的国家股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。根据实际需要，国家也可以将一定年期的国有土地使用权作价后授权给国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）方式配置土地。

注意问题

1、处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资额的确定，均应以批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果作为依据，即国有企业改制过程中原划拨地采用出让、租赁、作价出资方式处理的，该划拨地必须委托专门的土地评估机构进行评估。

2、国企改制中处置土地使用权，土地用途必须符合当地土地利用总体规划，在城市规划区的，还应符合城市规划。需要改变土地用途的，应依法办理有关批准手续，补缴出让金或有关土地有偿使用费。

3、土地权属不合法、有争议、未办理土地登记或提供土地管理部门出具的土地权属证明、未按规定进行土地评估的，土地使用权处置方案将不予批准。

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