外军武器装备管理体系对我军装备发展的启示

来源： 《船舶标准化与质量》

作者：赵春柳

国外武器装备质量管理体系建设经验分析

世界各国的国情不同，社会体制不同，经济发展模式不同，装备建设的机制也有很大不同，但在质量管理方面，美、俄、法、日等诸多成功经验可供借鉴。

01 美军武器装备质量管理体系

美国十分重视国防科研生产和军品采办立法，制定了严密的法律法规，运用法律手段管理国防采办，已成为国家的共识，并已建立起比较完善、层次分明和相互配套的国防采办法规体系，确保国防科研生产和武器采办做到有法可依，有章可循。为确保军品质量，美国国防部在军品采购项目招标工作正式开始前要对承包商的技术能力、财力、管理水平、资信度等进行综合全面的考察，称为资格审查。具体做法如下：

1）国防部是军品承包商资格审查的实施主体

国防部是军品承包商资格审查的责任主体，根据军品采购的客观需要来审查和选定承包商。在市场经济条件下，企业发展变化非常快，企业的注册、开业、重组、兼并、破产频繁，因而美国国防部对资格审查合格的承包商进行动态管理，根据承包商实力变化信息和新承包商的动态，对“具备资格的名单”和“不具备资格的名单”进行调整和补充，每一季度更新一次。

2）建立分级的审查组织管理机构

美国军品承包商资格审查工作是在国防部负责采办、技术和后勤副部长办公室的统一领导下，由国防部有关部局和陆海空三军的军品采购主管部门领导的项目管理办公室、军事代表处、合同审计地区代表处、财务处等有关部门联合组织实施。

3）制定资格审查的具体标准

美国国防部对承包商资格审查的条件分两部分：第一部分是基本条件和相应的专业条件，称为一般标准；第二部分是与各具体采办项目紧密相关的特殊条件，称为特殊标准。由《美国联邦采办条例》明确规定承包商必须符合的条件。

4）对转包合同商资格审查的监管

国防部对转包合同的管理原则是有限、适度和间接管理，不对转包合同商直接进行资格审查，但要求主承包商提出有关材料，回答以下问题：列出主要的或关键的转包商名单；为风险较大的转包商拟订备用方案；拟选的转包商在国防部“不具备资格的名单”上是否有名；主承包商在选择转包商和确定其责任方面是否有合理的依据；主承包商在签订转包合同方面，是否一贯符合主承包合同中关于考虑和照顾劳力过剩地区和弱小企业的规定等。

5）对进入军品市场后企业的合同质量管理

国防合同管理局的基本职能是统一管理三军和国防后勤局的所有合同管理事务，包括：合同事务的日常管理、组织成本价格分析、监督企业执行合同的情况、质量保证、审查企业的支付申请、安排付款和谈判合同的变更等。美军在大型国防主承包商处都设有驻厂代表办公室，而对那些军品较少的厂商，则通过附近的地区办事处管理合同事务。典型的地区办事处，其组织结构一般包括三个主要业务部门，即合同管理分部、质量保证分部和项目与技术保障分部，以及两个辅助办公室，即小企业办公室和设备设施维护办公室。大型军工企业中的驻厂代表办公室，人数和组织形式与地区办事处差不多，只是一般不设后勤保障部门。

02 俄罗斯武器装备质量管理体系

俄罗斯对军品科研生产实行许可证管理，根据《俄罗斯联邦国家国防订货法》（1996年），国家国防订货产品包括作战武器、弹药、军事装备以及其他军用器材、配套产品和材料、完成相应工作和提供的服务，以及根据俄罗斯与其他国家在军事技术合作领域签订的国际合同提供的出口产品。该法第4章第1条规定：“国防订货总承包商（承包商）的选择，必须在平等的基础上进行，无论何种法律组织形式和何种所有制形式的科研生产单位，只要它有从事国防订货任务的许可证，都可以成为国防订货的总承包商（承包商）。”从以上条款可分析得到，俄罗斯要求所有国防订货产品的研制、生产、维修及退役处理工作都要求具有许可证。

军品许可证管理工作由俄罗斯国防工业委员会、国防部等主管国防工业的联邦执行权力机构共同负责。俄罗斯对军品科研生产和直接为部队服务的设施建设这两类订货对象颁发许可证的规定有所区别，并于1994年和1995年分别为这两类军品颁发了政府决议，对军品科研生产颁发了《关于向武器装备、军事技术及弹药的研制生产颁发许可证办法》；对于用于俄联邦武装力量的工程建设项目、军用测试设备的研制、生产、维修颁发了《由俄国防部向有关特种装备活动颁发许可证》。

根据《关于向武器装备、军事技术及弹药的研制生产颁发许可证办法》，具体作法是：

1）国防工业委员会、国防部、内务部、政府通讯社、政府标准与计量委员会等单位共同负责确定相同种类军品目录，并制定更改清单的规则，这一目录作为颁发许可证种类的依据。

2）国防工业委员会、国防部、内务部、政府通讯社、政府标准与计量委员会等单位共同负责研究和确定关于颁布军品许可证研制生产单位质量体系证书的有关规定，要求许可证申请单位必须具备质量体系证书和保密资格许可证。

3）军品科研生产许可证由国防工业委员会在会商相应军品国家订货主体（国防部、内务部、政府通讯社等）基础上，向武器装备、军事技术、弹药的研究、设计、试验及生产单位发放。

4）在不能确定是否向所申请企业颁发许可证时，国防工业委员会可根据与相应军品国家订货主体及相关主管部门达成一致的协议，组建考察申请许可证企业的专门委员会。

03 其他国家武器装备质量管理体系建设情况

这里主要介绍法国和日本在武器装备质量管理体系建设方面的有关情况。

1）法国

法国武器装备总署对参与国防科研、生产及有关活动的企业进行资格审查，颁发研制许可证、生产许可证或出口许可证。

法国武器装备总署非常重视武器装备质量建设，其采购理念已从“购买装备”变为“购买服务”；衡量武器装备质量的标准已由“检验合格”变为“顾客满意”。法国武器装备采办程序可划分为四个阶段：准备阶段，设计、可行性论证和概念界定阶段，实施阶段，使用阶段。每个阶段都以满足作战使用需求为第一标准，并以此确定技术和质量指标，进行装备的试验验证和测试鉴定，使“全面质量管理”名副其实。

2）日本

日本防卫省设立了承包商资格审查认定机构。防卫省下属的采办实施本部设置了“认定委员会”，采办实施本部副部长任主席，采办实施本部、三自卫队参谋部、技术研究本部相关课长任委员。认定的主要内容包括：军品及其制造设备、检查设备、材料、零部件、半成品、制造方法、检查方法、质量管理方法等。日本防卫省制定有资格参加军品研制生产企业的“名录”。日本《会计法》规定拟承担军品科研生产任务的企业，只有经过资格审查才能与防卫省签订军品订货合同。防卫省的资格审查按制造、物品购入等的不同，确定为不同的等级。厂商参加军品合同竞标，必须具备相应等级的资格。日本的军品承包商资格审查每2年实施一次，并随时接受希望参加竞标的厂商申请，进行审查并将通过的企业记入“名录”。

我国国防科技工业质量管理工作面临的新问题

随着科学技术的发展，质量观念不断更新，国防科技工业质量管理工作逐步由过去传统的“人治型”、“经验型”向按质量管理工作客观规律的“法治型”、“科学型”转变，质量管理工作的总体水平有了质的飞跃：从“符合标准规定”转变到“让部队满意”、“能打仗”、“打胜仗”；质量管理工作由“事后检验”逐步发展到“预防为主，防检结合”；从注重工序质量和检验验收发展到注重质量审核监督与检验验收相结合；从单纯抓产品质量发展到产品质量和质量体系两手抓。全系统、全寿命质量管理思路更加明确，质量管理在质量工作中的战略地位初步形成。但应该看到，在新形势下国防科技工业质量工作形势还比较严峻，质量管理工作还存在不少问题。

1）市场化经济和国家科技工业的调整改革，使质量管理工作的对象、所处的环境发生显著变化，现代质量管理理念、模式和标准对质量管理工作提出了更高的要求。

经济全球化的趋势逐步增强，社会主义市场经济体制的建立和完善，为武器装备的采购提供了一个公平竞争的平台、公平交易的市场和优胜劣汰的环境。国有企业改革深入进行，初步形成了军品承制方竞争的态势。但目前军品采购过程中，与市场经济相配套的法规

制度尚不完善，依法管理的机制尚不健全，质量管理的科学性较差、随意性较大。新时期，质量管理工作既要冲破计划经济条件下形成的惯性模式和方法，又要建立适应市场经济条件下以质取胜、获得最大经济效益的现代质量管理运行机制。

2）新时期装备研制工作出现了研制与生产并行交叉、系统整体推进、订货批多量大的特点，装备的超常规发展对质量管理工作提出了更高的要求。

新时期，装备建设任务繁重、时间紧迫，部队等着要装备，研制生产单位要追求局部经济效益，在科研、生产能力相对不足的情况下，层层转承包；在设备简陋、批量生产能力不足的情况下，科研单位搞生产，为装备研制生产质量埋下了潜在的隐患。针对装备存在边研制、边生产、边定型、边交付的现状，装备研制生产必须遵循自身的规律，并行作业不能省程序，整体推进不能省步骤，超常规不能超常理。这势必给质量管理工作带来挑战，提出更高的要求。

3）质量管理科学迅速发展，质量管理理论、方法不断创新，先进的审核、评审、分析、模型大量建立，质量管理技术更新加快。

在质量管理和工艺过程控制中，健壮设计、六西格玛设计等质量技术广泛应用，对装备采购管理部门提高效费比、确保高质量起到了重要的作用。数理统计理论和休哈特控制图方法，在实践中落实了质量监督的预防为主原则；质量管理经典方法（PDCA）符合质量管理的自身规律；故障模式影响及危害度分析（FMECA），故障树分析（FTA），故障报告、分析和纠正措施系统（FRACAS）等“三F”技术，有效地促进了可靠性增长。国外的质量管理工作经过较长时间的探索和总结，在理论和方法上趋于稳定，措施和手段逐步成熟，在实践中初步形成了一套国际惯例。国内在质量管理实践中相当一部分还处于理论研究阶段，急需提高质量管理工作的技术水平，从而实现和国际接轨。

对我国军民融合环境下装备质量管理体系建设的启示

随着军民融合上升为国家战略，在政府调控和市场机制的共同推动下，武器装备科研生产军民融合式发展取得重大进展，从美、俄等国的经验看，更需要在质量管理体系建设上关注以下方面：

1）深入研究以GB/T 19001-2016版标准为核心的GJB 9001C的质量管理标准，在质量管理体系换版过程中，着力打造和建立符合标准、立足产品质量、追求有效性和效率双赢的高水平的质量管理体系。在研制过程中对应新版标准，特别是新版国军标的理解，注重过程方法的运用、强化质量目标的管理、突出体现运行的有效性和效率，确保产品研制满足预期的要求。

2）对已经通过武器装备质量管理体系认证的单位也应进行体系运行状况调查，结合对装备配套产品使用情况的调研分析，对提供产品在装备配套使用中存在严重质量问题或隐患严重、不能持续保持装备所需质量管理能力的单位及时清退，防止类似西安地铁三号线奥凯电缆“质量门”导致众多工程更换电缆事件的发生。

3）实施体系建设分级认证，通过更为细化的评价准则和更加量化的评价方法，为优秀民口企业提供深入细化的技术指导，使其充分了解自身优势和差距，有效提升装备研制生产管理水平，尽快融入到装备科研生产领域。分级认证可利用现有的质量管理体系认证基础，将体系运行效果区分为不同等级，在许可证审核中赋予不同的得分，以此引导各单位提升质量管理体系的成熟度，夯实装备研制生产质量管理的基础。

4）通过把国防科技工业和优势民口企业相对独立的科研生产队伍融合起来，有利于打破军民分割、自成体系的格局，降低资源重复配置所造成的资源浪费，可大大提高科研生产的效率和效益。这就需要进一步完善面向全社会的军品市场准入和退出制度，建立并完善质量技术标准和信息发布等制度，加快建立国家标准、国家军用标准和行业标准协调互补的标准体系。

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