通信业资质审批"死而不僵" 背后存"利益链条"

（原标题：通信业资质审批"死而不僵" 背后存"利益链条"）

在国务院宣布提前完成“本届政府要减少1/3行政审批事项”目标的同时，一份名为《关于征求通信建设企业资质资格意见和建议的通知》（简称《通知》）的文件到达了通信企业手里。

与政府提倡的“取消资质审批”、“简政放权”不同，《通知》指出：“国家取消行政许可是为了给企业松绑。但资质停办，却造成了企业的非法经营、承接工程无法继续施工、工程款无法结算等问题。”这份《通知》由中国通信企业协会通信工程建设分会在两会期间撰写，并发给各省通信企业协会（简称“通信企协”）。2013年-2015年，通信企协负责通信类企业的资质审批工作。

“简政放权以来，通信类的各种资质逐渐取消，企业确实遇到了很多上述问题。”近日，多位向记者爆料的业内人士透露：“最严重的问题《通知》里面没有提，其实是招标，政府取消了资质审批，但运营商招标却仍然要这个文件，资质到期的企业已经无法参加招标了。”

“表面上看，通信企协想通过这种方式，在两会期间做点事情，重启资质审批。”来自山东的业内人士刘东（化名）告诉记者：“但事实上，这是一次简政放权与利益集团的较量。围绕资质审批，寄生着一个庞大的利益集团。国务院取消了资质审批，但却没能打破这个利益集团。这种情况下，利益集团有各种手段制造新的门槛，以保障其利益。”

资质寄生虫

这并非通信企协第一次想尝试重启资质审批，上一次发生在4个月之前。2015年11月12日，通信企协发布两份文件重启4项资质审批工作，但在这种“逆势而为”的行政手段经媒体报道后，通信企协收回了这份文件。

早在2013年7月，工信部应国务院要求取消4项通信业资质审批工作，这些审批工作在当时被下放给通信企协。2015年4月，国务院发文提出，“任何部门不得通过印发文件等形式，指定交由行业协会商会、事业单位继续审批。”其后，通信企协宣布停止资质审批工作。

一家在2014年向通信企协申请资质的上海中小企业此前接受了记者采访，其负责人介绍，“即使办理最低级丙级的资质，也大概需要出5万左右的考试、培训费，而企业为了考试支出的人力成本、差旅成本、时间成本还超过5万多元。领证的时候还要给协会强制缴纳会费，都得给现金。当然，只要没有意外，交了钱，资质就给过。”

而所有这些付出，换来的只是一张“脱离市场需求”的资质，“考试、培训内容对生产、运营、管理没有任何帮助，而这张资质除了运营商采购时强制要求，也没有任何其他市场需求。”2015年，该上海企业年收入2200万左右，企业利润约200万元，办理资质的成本超过企业利润的5%。

根据通信企协公布的数据显示，承接资质审批工作两年间，通信企协为2000多家企业发放资质，为37388人次发放资格证，按照最低培训费标准，这些企业至少总共缴纳了约3-4亿元培训费。协会以及协会指定的考试、培训机构从中受益。

“通过资质受益的，不只是企协。”一位熟悉运营商采购的中国电信人士告诉记者：“在运营商行业的采购体系中，通过资质等条件让指定企业中标已经成为潜规则，尤其是在市级公司。”

需要指出，自企业资质问世以来，国有企业及其附属企业在申请资质时均拥有特殊待遇。而且，目前拥有甲级资质的通信企业几乎全部是三大运营商的三产公司，民营中小公司不可能直接申请甲级资质，也很难从丙级、乙级资质升级到甲级。

上述电信人士介绍：“运营商在采购时对资质做要求，就容易把项目批给指定企业。而这些甲级公司，拿到项目之后，往往又会转给那些乙级、丙级的企业，甚至会出现层层转包。”此外，中小企业也常常挂靠有资质的甲级企业参与投标，但需向后者缴纳高达每个项目价的15-30%作为挂靠管理费，后者堪称“红顶中介”。

“最后就形成了一个黑暗的闭环。有关系的企业拿走了第一拨利润，而最后干活的企业，往往只能通过虚报工程量，把一公里的光缆、管道报成两公里、一立方的用料报两立方、虚报人工，然后贿赂工程监理公司盖章签字，最后再向运营商多要工程款。而熟悉这套潜规则的工程监理公司，也喜欢通过资质、低价等方式不惜代价中标，然后向施工单位吃、拿、卡、要。最终，整个工程跑、冒、滴、漏。”该电信人士表示：“而目前，维系这个黑暗闭环最有效的手段就是资质。”

监管难转型

需要指出，工信部管理的资质审批工作不只包括通信行业。目前整个信息产业的计算机系统集成、信息系统工程监理等资质也包含在内。2014年2月，工信部下放信息产业的4项资质，明确指出“相关资质认定工作由中国电子信息行业联合会负责实施”。

不过，直到2014年6月，中国电子信息行业联合会（简称“中电联”）才成立，并承接了工信部的资质审批工作。中电联主要高层均来自工信部，大多工作人员也来自工信部资质认证办公室。

2014年9月，中电联副会长曲维枝接受媒体采访时强调：“政府取消的是资质认定的行政审批，而不是取消资质认定工作。信息行业仍然需要通过资质、资格维护市场秩序，规范市场行为。”

中电联成立之后在全国选取了37家单位，负责资质的审核、认定工作。记者致电中电联得到的回复是：“所有工作由这些单位指导，他们会告诉你需要提交的材料、流程。”

经记者调查，中电联资质认定流程与通信类资质审批流程雷同，背后利益链也相似。据悉，参评企业同样需要考试、培训、评审，而且除了考试、培训费之外，三级资质需要额外缴纳至少1.8万元评审费，一级、二级资质评审费更高。

2015年5月，工信部废止原文件，要求各监管部门停止资质审批工作。但中电联并没有像通信企协那样取消资质审批工作，其审批工作持续至今。而且，包括三大运营商、各地政府机构、央企单位在信息类项目招标时，也明确要求企业出具工信部或者中电联出具的资质证明。

“如果你不参与政府项目，不申请高新科技企业等政府补贴，根本就用不到中电联的这些资质。”多位资深IT行业人士告诉记者，但其中两位云计算创业公司负责人则担心：“后续，云计算肯定要在政府、央企中应用，我们这些创业类云计算没有资质，基本跟这些项目无缘。”

2015年，曾有网民在国务院网站《我向总理说句话》栏目留言，以通信项目招标代理行业为例，指出取消资质审批与行业招标的矛盾现象。当时工信部在公开回复中明确表示此类业务不再受资质限制。但事实并没有按照工信部的要求发展，各政府、央企招标一如既往要求企业出具各种资质。

2015年5月之后，工信部多次发文，要求监管部门进行职能转型，尝试建设社会信用评价体系，对市场进行事后监管。理论上说，这种监管体系明显比资质管理符合市场需求，但一直难以执行。

2014年，通信企业协会曾经针对通信代维企业推出信用评价制度，当时，中国电信承诺在集采中采用信用评价体系，但至今仍未执行。事后监管也同样停留在纸面。

2016年3月11日，山西通信管理局发布《山西省通信建设企业信用评价体系管理办法（试行）》。这是目前国内通信领域首个信用评价制度，该办法首次对企业在工程质量、员工权益、安全生产等方面提出了事后监管手段。但遗憾的是，这一评价制度仍然以资质、资格为基础，与资质有关的评分项在整个评价体系中占比高达40%。

利益潜规则

事实上，包括运营商在内的各招标单位对资质审批青睐有加。一位中国移动中层人士向记者介绍：“对采购部门来说，这种行业监管模式相当于保护伞。如果投标企业日后出现问题，可以推脱不是自己的责任，而是监管部门的监管不力。”

或许正是因为这一原因，三大运营商始终未推出有效的供应商管理体系。相比之下，国外运营商大多建设完善的供应商管理体系，而爱立信、华为等通信巨头即便是管理来自全球的海量供应商，依然井井有条。

知名招投标法律师、大成律师事务所律师张利江告诉记者：“根据《行政许可法》、《招标投标法》以及国务院文件，要求投标人出具已经取消的资质没有法律依据，且构成限制或排斥潜在投标人。”张利江介绍，“目前很多市场主体都遭遇这些问题，但都很无奈。”

“监管、招标国企、利益单位，都是这个利益集团中的受益者，唯独中小企业被压榨、吸血。但没办法，如果一个通信企业还想做运营商生意，那么只能向利益集团妥协。”刘东告诉记者：通信类资质审批停办之后，大多通信工程建设公司开始通过挂靠、转让等形式办理具有同样效应的“通信工程总承包”资质，该资质目前由住建部主导。

记者在几大挂靠平台调查发现，2015年，通信工程建造师的挂靠费用从年初的2万一年涨至年底的6万一年，且签约一次至少3年。即使办理最低级的通信工程总承包资质，仅人员挂靠费的支出就超过40万元，除此之外，至少还需要向中介机构缴纳约30万元的中介费。资质到期的通信企业普遍怀念通信企业协会负责审批的“低成本资质”：成本低，而且流程、文件相对简单。

建筑、电力、交通行业，资质门槛形成的利益集团比比皆是，而同样的潜规则之下，通信行业的门槛已经是最低的了。即便如此，简政放权三年，仍然没能动摇通信行业的利益集团，更不用说利益链更为牢固的其他行业。