如何透过“规律性报价”认定串通投标？

【案件背景】

某年 1 月，采购人 A 就食品快速检验设备采购项目发布中标公告。该采购项 目分为四个包组。其中，第 1 包组、第 4 包组中标供应商为 K 公司；第 2 包组中 标供应商为 L 公司；第 3 包组中标供应商为 O 公司。参加投标的 T 公司对中标结 果不服，提起投诉。投诉事项 1：K 公司、L 公司、O 公司的高管、股东、法人等 存在重合（刘某为 K 公司执行董事、O 公司历史法人、历史股东、L 公司医疗经 理、历史股东、历史法人），股东之间存在明显的利害关系，存在一致行动人的 重大嫌疑。投诉事项 2：K 公司、L 公司、O 公司分别于招标公告发布前进行了经 营范围变更，此三家公司变更前的经营范围中均不含检测设备相关内容，故投诉 人对中标企业的售后服务能力提出异议。投诉事项 3：K 公司、L 公司、O 公司提 供的投标产品中均含有 H 公司产品，原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投 标人。投诉事项 4：K 公司、L 公司、O 公司采用了“一家低报，两家高报”的配 合报价策略，投诉人认为此三家单位有围标嫌疑。

【处理理由】

关于投诉事项 1，经查阅国家企业信用信息公示系统，K 公司、L 公司、O 公司三家供应商不存在单位负责人为同一人或者直接控股、管理关系，不属于《中 华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条第一款规定的不得参加同一合同项 下的政府采购活动的不同供应商。投诉事项 1 缺乏事实依据。关于投诉事项 2， 经查阅招标文件，本项目所设定的“合格投标人资格条件”并未要求营业执照载 明的经营范围需包含检测设备相关内容，K 公司、L 公司、O 公司在招标公告发 布前变更营业范围的行为，不能证明采购人在开标前开启投标文件并将有关信息 泄露给前述三家供应商。投诉事项 2 缺乏事实依据。关于投诉事项 3，经查阅招 标文件和投标文件，本项目共分为四包，每一包组中 K 公司、L 公司、O 公司的 投标产品均为不同生产厂家生产，不属于同一品牌同一型号产品应作为一个供应 商计算的情形。投诉事项 3 缺乏事实依据。关于投诉事项 4，经查阅开标记录表， 涉及本次投诉的三家供应商报价情况为：第 1 包投标价分别为：L 公司 1651200 306元，K 公司 7990260 元，O 公司 9313800 元；第 2 包投标价分别为：O 公司 1495000 元，L 公司 6202900 元，K 公司 8191000 元；第 3 包投标价分别为：L 公司 1368000 元，O 公司 5560350 元，K 公司 7372000 元；4 包投标价分别为：L 公司 1729000 元，K 公司 6660450 元，O 公司 8417000 元。经查阅中标公告，第 1 包中标供应 商为 K 公司；第 2 包中标供应商为 L 公司；第 3 包中标供应商为 O 公司；第 4 包中标供应商为 K 公司。综合四包报价及中标结果可以看出，涉及本次投诉的三 家供应商形成一家供应商报较低价格、一家供应商报中间价格、一家供应商报较 高价格的情形，报价呈规律性差异，且存在配合实现中间报价供应商中标的情形。 经查阅第 1 包投标文件，中标供应商 K 公司的投标文件有 351 页，投标文件有评 审索引（包括项目、分项名称、评分标准、自评得分、备注），售后服务及其他 方案共 119 页，业绩有自制业绩表（包括序号、合同订立时间、采购单位、项目 名称、供应商名称、合同金额、证明材料）；L 公司的投标文件共 40 页，售后服 务及其他方案共 6 页，未提供业绩，无评审索引；O 公司的投标文件共 45 页， 售后服务及其他方案共 8 页，未提供业绩，无评审索引。经查阅第 2 包投标文件， 中标供应商 L 公司的投标文件有 402 页，投标文件有评审索引（包括项目、分项 名称、评分标准、自评得分、备注），售后服务及其他方案共 156 页，业绩有自 制业绩索引表（包括序号、合同签订时间、采购单位、项目名称、供应商名称、 合同金额、证明材料）；K 公司的投标文件有 78 页，售后服务及其他方案共 9 页， 未提供业绩及其他资质证明，无评审索引；O 公司的投标文件共 70 页，售后服 务及其他方案共 8 页，未提供业绩，无评审索引。经查阅第 3 包投标文件，中标 供应商 O 公司的投标文件有 481 页，投标文件有评审索引（包括项目、分项名称、 评分标准、自评、备注），售后服务及其他方案共 79 页，业绩有自制业绩索引表 （包括序号、招标单位、供货单位、项目名称、合同金额、签订日期、备注）；K 公司的投标文件共 129 页，售后服务及其他方案共 10 页，未提供业绩及其他资 质证明，无评审索引；L 公司的投标文件共 123 页，售后服务及其他方案共 7 页， 未提供业绩，无评审索引。经查阅第 4 包投标文件，中标供应商 K 公司的投标文 件有 409 页，售后服务及其他方案共 91 页，有评审索引（包括项目、分项名称、 评分标准、自评得分、证明材料），有自制业绩索引表（包括序号、合同订立时 间、采购单位、项目名称、供应商名称、合同金额、证明材料所在页码）；L 公 307司的投标文件共 124 页，售后服务及其他方案共 7 页，未提供业绩，无评审索引； O 公司的投标文件共 135 页，售后服务及其他方案共 8 页，未提供业绩，无评审 索引。综合四包投标文件可见，K 公司、L 公司、O 公司均具有制作评审索引表、 业绩索引表、完善的售后服务及其他方案的能力，但是 K 公司仅在第 1 包、第 4 包的投标文件中制作了评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案， L 公司仅在第 2 包的投标文件中制作了评审索引表、业绩索引表、完善的售后服 务及其他方案，O 公司仅在第 3 包的投标文件中制作了评审索引表、业绩索引表、 完善的售后服务及其他方案。三家供应商在具备制作评审索引表、业绩索引表、 完善的售后服务及其他方案的能力的情况下，在不同包组中放弃制作评审索引表、 业绩索引表、完善的售后服务及其他方案，存在配合实现预先设定的供应商中标 的情形。再查，本项目第 2 包 L 公司投标文件中的售后服务方案与第 1 包 K 公司 投标文件中的售后服务方案，结构与内容高度雷同。综合上述情况，K 公司、L 公司、O 公司存在协商报价、技术方案等投标文件的实质性响应内容、不同投标 人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异的情况。依据《中华人民共和 国政府采购法实施条例》第七十四条第（三）项、《政府采购货物和服务招标投 标管理办法》（财政部令第 87 号，以下简称“87 号令”）第三十七条第（四）项 之规定，属于恶意串通。依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款 第（三）项、第二款之规定，K 公司、L 公司、O 公司投标无效、中标无效。综 上，投诉事项 4 经查证属实。

【处理结果】

根据以上调查结果，财政部门认为：投诉事项 1、投诉事项 2、投诉事项 3 缺乏事实依据，投诉事项 4 成立，影响采购结果，本项目已确定中标供应商但尚 未签订政府采购合同，合格供应商符合法定数量。根据《政府采购质疑和投诉办 法》（财政部令第 94 号）第二十九条第（二）项、第三十二条第一款第（二）项 之规定，决定：1.驳回投诉事项 1、投诉事项 2、投诉事项 3；2.中标结果无效， 责令采购人依法另行确定中标供应商。

【行政处罚】

投诉处理决定书作出后，K 公司、L 公司、O 公司分别向财政部门出具《保 308证书》，表示服从财政部门处理决定，并保证认真改过，不再发生类似情况。鉴 于 K 公司、L 公司、O 公司承认错误并承诺改正，未造成重大影响，财政部门酌 情从轻处理。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（三）项 的规定，处以 K 公司、L 公司、O 公司采购金额千分之五的罚款，将 K 公司、L 公司、O 公司列入不良行为记录名单，自处罚决定生效之日起在一年内禁止 K 公 司、L 公司、O 公司参加政府采购活动。K 公司、L 公司、O 公司均未提起行政复 议、行政诉讼。

【案件分析】

87 号令第三十七条第（四）项将“不同投标人的投标文件异常一致或者投 标报价呈规律性差异”视为投标人串通投标，这一规定也是财政部门认定串通投 标的重要依据之一。但往往仅以“规律性报价”作为依据，不足以认定投标人构 成串通投标。本案中，投诉人发现了在采购项目的四个采购包中，涉及投诉的三 家供应商形成“一家供应商报较低价格、一家供应商报中间价格、一家供应商报 较高价格，且存在配合实现中间报价供应商中标”的规律。财政部门从该线索出 发，通过对涉及投诉的三家供应商投标文件的内容结构进行分析，并结合四个采 购包的投标文件制作情况进行比较，又发现了其他认定串通投标的相关证据：涉 及本次投诉的三家中标供应商在具备制作评审索引表、业绩索引表、完善的售后 服务及其他方案的能力的情况下，在不同采购包中选择放弃制作评审索引表、业 绩索引表、完善的售后服务及其他方案，存在配合实现预先设定的供应商中标的 情形。本项目存在不同采购包中标供应商的投标文件中，售后服务方案结构与内 容高度雷同的情形。最终，财政部门认定 K 公司、L 公司、O 公司构成恶意串通， 作出处理决定：中标结果无效，责令采购人依法另行确定中标供应商，并就 K 公司、L 公司、O 公司恶意串通行为进行行政处罚。本案处理的亮点在于：财政 部门未停留于投诉人提供的“规律性差异”的线索，进一步充分开展深度事实调 查。通过对供应商在不同采购包的投标文件的结构内容比较分析，认定涉及投诉 的三家供应商存在协商报价等恶意串标行为。