深刻认识和稳步推进制度型开放

深刻认识和稳步推进制度型开放

洪俊杰

  以开放促改革、促发展，是推进中国式现代化的必由之路。党的十八大以来，我国既持续深化商品、要素等流动型开放，又稳步推进国内外规则、规制、管理、标准相通相容的制度型开放。党的二十届三中全会将稳步扩大制度型开放作为完善高水平对外开放体制机制的重要改革举措，强调“主动对接国际高标准经贸规则”，“打造透明稳定可预期的制度环境”。2025年全国两会上，习近平总书记再次强调要稳步扩大制度型开放，不断拓展国际合作空间。当前，世界百年未有之大变局加速演进，叠加产业变革快速发展，深刻认识制度型开放的必然性和紧迫性，精准把握其推进过程中的关键问题与深层次矛盾，进一步明晰其推进路径，对于扩大高水平对外开放、扎实推进中国式现代化具有重大理论和实践意义。

  一、如何认识制度型开放的必然性与紧迫性？

  制度型开放的本质，在于通过主动对标与衔接国际通行规则与先进标准，实现国内经济治理体系与国际经贸体系的深度融合。它超越了传统开放模式中关税、配额、贸易便利化等“边境上”措施，更聚焦于产权保护、产业政策、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、服务业开放等涉及国内经济运行的“边境后”制度安排。面对当前国际经济格局深刻调整，我国推动更高水平对外开放亟须破解深层次体制机制障碍，主动塑造国际合作与竞争新优势，不断提升参与全球经济治理的能力。

  破解高水平开放深层障碍的迫切需要。随着全球价值链的深度重构以及多边贸易体制面临的严峻挑战，商品和要素等流动型开放红利趋于减弱，国际竞争日益向规则、标准、制度等层面延伸。应当清醒看到，我国在部分领域与国际高标准经贸规则相比，仍存在一定差距。同时，开放领域的安全短板日益凸显，部分关键零部件、高端装备的国产能力相对不足，对外依存度较高，面临外部供给冲击；重要能源资源进口源头集中、运输通道单一，定价权与话语权薄弱。这些深层次制度型差异和结构性安全短板，提高了国际经贸合作的风险与要素跨境配置的成本，有时甚至成为他国实施单边贸易限制措施的借口，制约了我国更高水平的开放。破解这些深层次障碍已是当务之急，扩大制度型开放是必然且紧迫的选择。

  塑造国际合作与竞争新优势的重要抓手。推进制度型开放，有利于巩固我国既有比较优势，塑造国际合作与竞争新优势。我们需要进一步扩大服务业对外开放，强化知识产权和劳动保护，破除数据等关键要素的流动壁垒，实施体现绿色发展理念的环境标准，施行国际通行的反垄断与公平竞争制度。推进这些方面的制度型开放，可以激活技术、人才、数据等新质生产力要素，有效应对核心技术受制于人、产业被动分工以及在全球价值链中“低端锁定”、“高端封锁”等挑战，实现科技自立自强，推动传统产业实现数字化、绿色化转型，发展战略性新兴产业和未来产业，提升我国在国际合作与竞争中的综合优势。

  今年底，海南自由贸易港将实现全岛封关运作，这是海南打造高水平开放型经济的“关键一跃”，标志着海南自由贸易港建设进入全面制度型开放的新阶段。图为2025年2月6日拍摄的海口新海港和南港“二线口岸”集中查验场所建设项目，该项目是海南自由贸易港封关运作的重点项目。 人民图片 杨忠凯/摄

  主动构建新发展格局的有力支撑。当前，国内外规则、规制、标准体系之间的适配度不高仍是阻碍双循环高效畅通的重要堵点。高水平的制度型开放，能够有效促进国内外市场相通、产业相融、创新相促、规则相联，显著提升国内大循环的效率与韧性；同时，通过塑造更高水平的国内制度环境，增强我国跨境配置资源的能力，赋能国际循环。制度型开放的重要目标在于打造透明稳定可预期的制度环境，通过建立健全与国际高标准经贸规则体系、国际通行规范有序衔接的法律法规、政策体系和管理标准，能够吸引耐心资本、增强国内市场信心、稳定市场预期，为国内国际双循环的顺畅运转提供坚实的制度基础，提升构建新发展格局的内生动力。

  增强全球经济治理话语权的战略路径。当前逆全球化思潮进一步抬头，单边主义、保护主义明显上升，全球多边贸易体制遭受严重冲击，区域合作面临新的形势，全球经济治理体系正经历深刻变革，国际规则赤字问题凸显。作为全球最大贸易国和第二大经济体，我国需要提升在国际规则制定中的引领能力和议题设置推广能力。制度型开放是推动我国由国际规则接受者向建设者和引领者转变，倡导平等有序的世界多极化和普惠包容的经济全球化的迫切需要。通过积极参与世界贸易组织改革、推动“一带一路”倡议下的规则标准“软联通”、加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）并主动对接高标准贸易协定，我国可以提升议题设置和完善已有经贸规则的能力，更深度地参与新兴领域的国际规则制定，推动国际经贸治理体系更好地适应数字化、绿色化、服务化、贸易投资一体化新趋势，推动构建更加公正合理的国际经济新秩序。

  二、如何统筹好制度型开放中的几对关系？

  制度型开放涉及的领域广、部门多、影响深远，特别是牵涉到深层次制度变革和利益格局调整，其推进过程必然是化解一系列复杂矛盾的过程。必须坚持稳中求进工作总基调，统筹好发展和安全，运用辩证思维和系统观念，妥善处理好几对关系。

  统筹好风险防控和改革突破。制度型开放涉及金融开放、数据流动、产业安全等重点关键领域，风险关联性强，经济外溢效应大。过度强调“稳”，可能导致改革迟滞，错失发展机遇；片面追求“进”，则可能引发系统性风险。要在复杂严峻的环境下，精准识别不同领域的风险等级与承受能力，在牢牢守住安全底线的前提下，在条件成熟的领域，如特定服务业开放、数据分类分级管理、公平竞争政策等方面主动作为、积极突破，避免因循守旧。“稳”是基础和条件，“进”是方向和目标，必须精准把握二者的辩证统一关系，以稳求进、以进促稳，在守住根基、稳住大局的前提下，推进制度型开放行稳致远。

  统筹好顶层引领和地方探索。稳步推进制度型开放，必须坚持全国一盘棋，加强党中央集中统一领导下的顶层设计，明确总体目标、战略方位和安全边界，确保目标一致性和步调协调性。同时，我国幅员辽阔、发展差异显著，各地对接国际规则的领域、敏感度和承受力不尽相同。过度强调统一性可能抑制地方的首创精神，而放任地方探索则易弱化全局观念。必须构建高效的央地协同机制，使顶层设计为地方探索提供清晰目标和容错空间，同时确保自由贸易试验区、海南自由贸易港等“试验田”先行先试的内生动力，并让其形成的有效经验能得到及时总结、规范提升、全国推广，实现顶层引领与基层探索的良性互动。

  统筹好制度型开放和流动型开放。改革开放以来，我国在商品和要素流动型开放中取得的一系列成果是实施制度型开放的前提和基础，但深层次的制度性壁垒日益成为制约更高水平开放的重要瓶颈。制度型开放和流动型开放并非完全的替代关系、非此即彼，而是深化递进、互为支撑。必须在继续优化货物、资本、人员跨境流动便利化等“边境”措施的同时，将改革重心和开放重点更多转向规则规制管理的现代化和标准的国际化，通过制度型开放巩固已有的比较优势，并创造新的动态比较优势。

  统筹好国际规则衔接和国内体制改革。制度型开放本身就是一种深层次改革。制度型开放的核心在于推动国内体制机制与国际高标准经贸规则相衔接，这必然触及国内经济体制、政府职能、市场体系、法治环境等深层次改革问题，会冲击部分固化的利益藩篱，有些甚至会“伤筋动骨”。开放是推动更深层次改革的强劲动力，改革是推动更高水平开放的根本保障。必须坚持开放与改革一体谋划、协同推进。以制度型开放促进竞争政策、环境保护、数据要素、依法行政、全国统一大市场等深层次改革，以社会主义市场经济体制改革保障制度型开放的稳步推进，从而形成良性互动、相互促进的发展局面。

  三、从哪些方面实现制度型开放新突破？

  党的十八大以来，中国开放型经济建设取得举世瞩目的成就，为进一步扩大制度型开放奠定了坚实基础。稳步推进制度型开放迈向更高水平，需要重点在以下几个方面实现突破。

  推动规则规制管理标准相通相容。对标国际高标准经贸规则，我国在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、服务业开放等方面国内外市场对接还不够协调顺畅，推动这些重点领域在规则、规制、管理、标准上的相通相容是制度型开放的主要内容。要深化规则对接，破除制度壁垒，在局部地区进一步进行先行先试和压力测试，促进国内相关领域制度体系的改革，推动政府管理思维从“正面清单”管控向“负面清单”赋权深刻转型。强化规制协调，打通制度“梗阻”，持续加强境内外法律法规的监管协调与一致性，强化数字经济等重点领域的规制协调，加快完善公平竞争制度框架，健全涉外法律法规体系。推动管理创新，优化治理模式，推动治理模式从重审批轻监管向轻审批强监管优服务转型，进一步提升监管效能与精准程度，降低交易和合规成本。促进标准互认，推动标准制度型开放，逐步从标准接受者向标准引领者转变，强化新领域新业态的标准协同，通过标准互通促进贸易畅通、优化资源配置、推动产业协同。

  打造透明稳定可预期的制度环境。市场主体的预期在经济发展中发挥着关键作用，预期管理在现代经济发展中扮演着重要角色。透明稳定可预期的制度环境对于降低运行成本、增强市场信心、稳定市场预期至关重要，是实施制度型开放的重要目标。要深化一流营商环境建设，着力强化反垄断和反不正当竞争，完善要素市场化配置机制，加快全国统一大市场建设，提升与国际高标准规则的衔接能力。增强政策的稳定性和透明度，强化法治建设，对标国际高标准规则推动深层次体制机制改革，规范政府行为、加强依法行政，稳定市场主体未来预期，增强投资信心和耐心。紧密围绕中国式现代化总体目标，加强政策取向一致性，强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同，加快内外贸一体化改革，打造贸易强国制度支撑和政策支持体系。

  完善外商投资和对外投资管理体制。来华投资企业和对外投资企业是中国联通世界、融入经济全球化的重要参与者，在推动中国高水平对外开放中发挥着不可替代的作用。完善外商投资和对外投资管理体制是制度型开放不可或缺的组成部分。要持续放宽市场准入限制，进一步缩减外资准入负面清单，在电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。全面落实外资企业的国民待遇，从准入前放宽限制着手，保障外资企业在要素获取、资质许可、标准制定、政府采购等方面的国民待遇，在企业全生命周期规则平等方面重点突破。健全对外投资管理服务和风险防控体系，重点完善安全审查制度，提升合规经营水平，增强风险防控能力，为企业实时提供国外市场风险评估预警。同时，优化贸易投资协定内容，推动贸易畅通。

  2025年6月24日至26日，世界经济论坛第十六届新领军者年会（2025天津夏季达沃斯论坛）在国家会展中心（天津）举行。来自90多个国家和地区的1700余名嘉宾齐聚一堂，探寻世界经济未来成长和合作共赢之道。图为6月22日拍摄的国家会展中心（天津）外景。 新华社记者 李然/摄

  有序扩大自主开放和单边开放。区别于世界上许多经济体，自主开放是中国对外开放的鲜明特色。中国的对外开放始终坚持独立自主和对外开放的有机结合，主动学习西方而不照搬照抄，主动参与经济全球化而不脱离中国的国情实际，主动搞市场经济而不偏离社会主义。有序扩大自主开放和单边开放是中国制度型开放的突出标识。要不断深化自主开放，依托自由贸易试验区和海南自由贸易港的综合试验平台作用，在重点领域大胆先行先试，形成可复制可推广的制度创新成果；推进高质量共建“一带一路”，加强多边合作平台建设。扩大对最不发达国家单边开放，通过商签共同发展经济伙伴关系协定，落实对非洲建交国实施零关税政策，深化援外体制机制改革，实现全链条管理。优化入境便利政策，持续实施并扩大单方面免签入境范围，提升人员的往来便利度。同时，统筹好开放与安全。加快建设国际物流大通道，支持有条件的地方建设国际物流枢纽中心和大宗商品资源配置枢纽。加强出口管制体系建设，完善贸易救济制度。

  积极参与引领全球经济治理。中国的高水平对外开放是发展自己、造福世界的对外开放，扩大制度型开放可以有效提升我国参与引领全球经济治理的能力和水平。一方面，维护和改革多边贸易体系，积极参与区域贸易安排。多边贸易体系和区域贸易安排是经济全球化的两个轮子，在开放合作和包容发展的前提之下，两者可以互为垫脚之石、助力之阶。中国支持世界贸易组织进行必要的改革，积极推动建立均衡、共赢、关注发展的多边贸易体制，同时扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，优化开放合作环境。另一方面，积极参与引领新兴领域国际规则制定。为弥补国际规则在新领域新业态的缺失，有针对性地提出契合经济全球化趋势、反映发展中国家诉求、全球广泛接受的中国方案。通过制度型开放，将参与国际规则制定的成果内化为我国参与全球竞争的制度优势，同时为全球治理提供更多公共产品与中国智慧，推动经济全球化向开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展，为构建人类命运共同体贡献更多中国力量。

作者：山东财经大学校长、教授