朱松丽：欧盟推进气候变化应对进程的重要角色

《联合国气候变化框架公约》第十四次缔约方大会(COP14)已经在波兹南落幕。相比确立了“巴厘路线图”的COP13和预期将有关于第二承诺期减排目标与行动承诺出台的COP15，COP14稍显平淡。相比之下，由于关系到2008年年初出台的欧盟能源/气候变化一揽子政策是否能通过，以及欧盟将如何应对金融危机，同期举行的欧盟峰会则非常引人注目。经过妥协，最终该政策得以通过。由此可以看出，欧盟将继续在气候变化应对进程中扮演激进角色，继续敦促其它发达国家提出具有可比性的目标，并要求发展中国家为减排做出实质努力。

欧盟在气候变化国际谈判中的作用

欧盟一直在关于气候变化的国际谈判中占据着主导地位。在《京都议定书》谈判过程中，欧盟积极主张限制温室气体排放并主动承担减排义务，同时极力推动包括美国在内的发达国家和发展中国家的参与，促成了首个有法律效应的温室气体减排具体协议《京都议定书》的签署和生效。在《京都议定书》第二承诺期谈判开启之后，欧盟继续在这一议题上扮演领导角色。首先，单方面提出2020年减排目标，随后先进成员国也都陆续提出了各自的目标；与此同时，欧盟还继续积极推动全球气候变化的应对议程，努力通过各种外交渠道和手段进行沟通、游说和拉拢，以使其激进的气候变化应对战略被国际社会所接受，并上升为国际机制。

2007年1月，欧盟首次提出，为将升温幅度控制在2℃以内并继续显示欧盟在减排方面的积极和领导作用，不论其它国家如何行动，到2020年，欧盟的温室气体排放将至少比1990年降低20%。这一目标在2007年3月的欧盟理事会上得到了进一步确认。会议还进一步申明，如果其他发达国家能够做出具有可比性的减排努力和承诺，发展中大国根据各自责任和能力为减排做出足够努力，它还可以将减排承诺提高到30%。2008年1月，欧盟出台了一揽子行动计划建议书；2008年10月，此建议书得到了欧盟议会环境委员会的原则性批准。2008年12月，经过激烈争论，在原有一揽子政策基础上做出重大妥协后，欧盟峰会终于通过了该议案。欧盟的减排目标将成为比较不同国家之间减排努力的重要参照物，对谈判走向有重要影响。

欧盟第二承诺期的减排目标和政策

针对第二承诺期，欧盟提出的上述目标：即2020年温室气体排放总量(比1990年)降低20%；如果能达成一个全球减排的协议，这个减排承诺可进一步提高到30%中，其支撑点是三个与能源相关的子目标：（1)到2020年可再生能源在能源消费总量中的比重增长至20%；（2)作为可再生能源发展的一部分，2020年生物燃料在各成员国交通燃料的渗透率至少达到10%；（3)通过提高能源效率，到2020年能源消耗总量减少20%。

具体政策措施包括改善欧盟排放贸易体系(EUETS)、控制不被EUETS覆盖的温室气体排放(特别是交通排放)、加速可再生能源发展和提高能源效率。

扩大和改善现有欧盟排放贸易体系是欧盟一揽子政策的核心内容。在最初公布的政策中，欧盟决定用排放权拍卖制度替代原有的排放权国内分配计划(NAP)；总排放指标逐年递减，到2020年比2005年降低21%；从2013年起，电厂分配指标必须全部通过拍卖获得。其他部门，包括航空要逐步建立起拍卖制度，从2013年的20%拍卖比例到2020年实现全部拍卖。此提案遭到工业结构偏重的中东欧国家(包括COP14东道国波兰)的强烈反对。最终，欧盟峰会对EUETS方案和其它相关问题作出了如下主要修正和补充：

1、将欧盟排放贸易体系所覆盖的工业部门按照碳泄漏的风险划分为两类。对于面临显著碳泄漏风险的工业企业，排放许可将在最佳可获得技术的基础上100%免费发放；其它企业2013年可免费获得80%的排放许可，之后逐年降低，到2020年降低到30%，预期2027年全部拍卖。

2、为电力部门制定若干免费发放部分排放许可的过渡性规则。例如高效热电联产企业、2008年12月31日前投资的、其所在国的国家电网到2007年还没有与欧盟电力传输协调联盟(UCTE)联网的电力企业，以及2006年30%以上的电力生产来自单一化石燃料且其所在国2006年的人均GDP不超过欧盟平均水平50%的电力企业。在这些过渡性规则的基础上，2013年，电力部门的排放许可拍卖率至少应达到30%，到2020年达到100%。

3、对于必须拍卖的排放许可，从2013年到2020年，88%的排放许可将在所有成员国内进行拍卖；10%的排放许可在特定成员国内进行拍卖以增加这些国家的排放额度；2%的排放许可在那些2005年整体排放比1990年至少降低20%的国家中拍卖，包括保加利亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚和斯洛伐克。

4、部分成员国2013年的排放还可以增长，但增长幅度不能超过2009-2012年的增长幅度。其余成员国2013年的排放不能超过2008-2012的平均水平。

5、每个成员国所能利用的清洁发展机制（CDM）和JI信用(CERs和ERUs)不能超过其2005年排放的3%。对于满足一定条件的成员国(包括奥地利、芬兰、丹麦、意大利、西班牙、比利时、卢森堡、葡萄牙、爱尔兰、斯洛文尼亚、塞浦路斯和瑞典)，额度可放宽至4%，但额外的1%必须来自最不发达国家和小岛国。

6、基于欧盟一贯坚持的内部公平原则，妥协后的能源/气候政策将给予中东欧和其它较落后成员国一些发展和增排的空间。因此，为完成20%的整体减排目标，较先进成员国无疑将承担更多减排任务。

欧盟目标和政策对全球气候变化应对进程的影响

COP13以来，欧盟极力主张以美国为代表的伞形国家做出具有可比性的减排承诺。虽然妥协后的欧盟政策一定程度上降低了人们的预期，但减排目标没有改变，依然对其它发达国家形成压力，为推动第二承诺期发达国家继续承担量化减排义务做出了积极贡献。在COP13上，欧盟首先提出附件I国家2020年应比1990年减排25%～40%，在2008年洞爷湖八国峰会上，欧盟促成各国对2050年全球减排50%目标的认可。目前减排25%～40%的中期目标已成为发展中国家对附件I国家的一致要求(小岛国的要求更为苛刻)。COP14刚刚结束之际，澳大利亚提出2020年减排目标比2000年降低5%～15%(相当于比1990年降低4%～14%)。但它与欧盟目标的可比性、对附件I国家减排25%～40%的贡献以及与其自身长期目标(2050年减排60%)的衔接受到广泛质疑。在宣布目标后，陆克文政府承受了很大压力。尽管美国还没有明确2020年减排目标，但当选总统奥巴马在气候变化问题上已经彰显出不同于布什政府的立场。日本在中期目标、基准年等问题上顾左右而言它，已经受到国际社会的广泛批评。

与其它发达国家一样，欧盟也一直要求发展中国家尤其是发展迅速的新兴经济体通过可测量、可汇报和可核证的“适当国内减缓行动”(NAMA)加强国内和国际减排行动。同时欧盟进一步提出“适当国内减缓行动”的各种形式，例如取消补贴、提高能效等成本很低的双赢行动、国际力量支持下的额外行动、国际机制支持下的减排行动等。在这一点上，发展中国家应该坚持发达国家要首先履行向发展中国家提供可测量、可汇报和可核证的技术、资金和能力建设支持，而且提供这些支持的程度要达到使发展中国家能够采取可测量、可汇报和可核证的“适当国内减缓行动”的程度。

金融危机已对全球经济和社会发展造成影响，但从COP14传来的消息并不悲观。在部长级高级会议上，欧盟各成员国的部长们都强调金融危机是应对气候变化的加速器，低迷时期正是向低碳经济转型的最佳时机，世界各国应抓紧机遇向低碳技术投资。欧盟峰会决定斥资2000亿欧元拯救动荡的经济体系，相信有相当一部分将投入到低碳技术的研发、示范和推广中。

欧盟政策对中国可能的影响

首先，欧盟正在考虑从2012年起，所有始于和到达欧盟的航空活动都要被纳入欧盟排放贸易体系，以控制交通部门排放。目前发达国家希望以航空航海活动为突破口，促使发展中国家接受部门协议。欧盟的提议更增加了这方面的压力，有可能使中国国际航空航海业受到影响。

其次，受制于排放限额，欧盟企业的竞争力可能受到影响。为保护市场，降低进口商品的冲击，欧盟可能会对进口商品的生产排放设定限制，也就是如果某个商品在其生产过程中的排放超过某个限度，将不允许进入欧盟市场，或者要求进口到欧盟的商品必须缴纳同等的排放许可费用。此举可能会严重影响我国出口欧盟的生产企业。另外，排放限制可能加速欧盟制造业的外移，造成转移排放的增加。

第三，欧盟将继续加强对清洁发展机制（CDM）信用额的使用限制，在一定程度上会影响CDM市场的需求和核证减排量（CERs）价格。目前，欧盟允许有减排限额的企业利用CDM/JI满足13%的减排要求。在第二承诺期，由于担心CDM/JI影响国内的实质减排和能源系统的革新，欧盟设定每个成员国所能利用的CDM和JI信用不能超过其2005年排放的3%，也就是1.5亿吨左右。目前我国是CERs的最大供应国，截至2008年10月27日，我国已经注册的项目预计年产生CERs1.2亿吨，占CERs总量的53%，还有大批项目等待注册。如果CDM需求市场缩水，价格可能进一步降低，影响业主信心。在30%的承诺目标下，欧盟有可能取消对CDM/JI项目的限制，大量需求CERs，但届时我国CDM项目开发的额外性空间可能会缩小。

第四，欧盟的能源需求可能降低，比1990年降低10%或20%，对外依存度也可能降低，这对全球能源供应和能源价格将产生一定影响，或可对我国的能源供应有积极作用。目前欧盟的能源消费总量占世界的15%左右；能源对外依存度超过50%，其中石油82%，天然气57%。如果没有进一步措施，2020年欧盟能源对外依存度将达到64%。在能效提高和可再生能源发展的政策作用下，2020年欧盟能源消费总量占世界总量的比例可能降低到10%左右，对外依存度也会有所降低。这对能源需求还处在上升期的新兴国家来说，可能产生一定正面影响。

第五，为使能源气候政策得以通过，欧盟做出重大妥协，可供拍卖的排放许可将大大缩水，这不仅将影响欧盟本身对清洁能源技术的投资，更将影响发展中国家对适应基金的期盼。我国在气候变化谈判中应充分注意到这一点。

（摘自《世界环境》2009年第1期）