农业农村：不得强迫农户流转土地经营权

（原标题：农业农村部详解土地承包关系： 不得强迫农户流转土地经营权）

如何长期稳定土地承包关系，更好的实现农业现代化？

近日，《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）发布，提出“两不变、一稳定”，即保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变；保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变；保持农户承包地稳定。

11月28日，在《意见》有关情况的发布会上，中央农办主任、农业农村部部长韩长赋指出，长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。

事实上，保护农民的土地权益，是实现农业高标准发展的一个重要保障。

同在11月28日，《农业农村部关于下达2020年农田建设任务的通知》对外发布，提出确保2020年新增高标准农田8000万亩以上，同步发展高效节水灌溉面积2000万亩。

农业现代化需保证土地承包权

土地是农民最大的财富，也是保障我国粮食安全的根本。

韩长赋表示，新发布的《意见》明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，明确了保持土地承包关系长期稳定的基本原则，是一个关于农村土地政策的重大宣示。

《意见》明确指出，保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变。农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度有利于调动集体和农民积极性，对保障国家粮食安全和农产品有效供给具有重要作用，必须毫不动摇地长久坚持，确保农民集体有效行使集体土地所有权、集体成员平等享有土地承包权。

同时，继续提倡“增人不增地、减人不减地”。为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不断细分，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作。

为何必须确保土地承包关系长期稳定？

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英对21世纪经济报道记者表示，关键是要保护土地投资者积极性。

“增人不增地，减人不减地，这个是非常重要的。中国要农业现代化，需要把土地当成生产的要素，需要保护投资者的权益。只有确保农民土地承包权的稳定，农民才愿意投入，大的资金才愿意投入。”党国英说。

韩长赋指出，农业家庭经营关键是有稳定预期，农民有了长期的稳定的自主经营的土地，才能有稳定的经营预期和长远的经营打算，才能放心地在土地上谋发展、增加投入、改善生产条件，提高土地的质量。“如果承包地不断调来调去，一个农户今年种这块地，明年种那块地，就难以爱惜土地、养护土地，甚至可能出现掠夺性的利用土地，农业就难以持续稳定发展。”

根据《意见》，土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，是实行“长久不变”的重大举措。

农业农村部的数据显示，目前有15亿余亩的农村承包地，涉及近两亿农户。土地二轮承包从1993年开始，到1999年基本完成。如果按照承包期三十年计算，到2023年开始，二轮承包开始大批到期，需要开始延包。延包的高峰期集中将在2026年到2028年。

不过，在土地承包关系长期稳定之下，无地或者少地的农民，要怎么办？

农业农村部提出了多个办法：首先，通过集体预留地、新开垦耕地、原承包户依法自愿交回耕地、集体依法收回的耕地等来解决。另一方面，可以帮助无地少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地。

“人多地少是我们的基本国情，还要从地外做文章，帮助无地少地的农户提高就业技能、提高就业服务、广辟就业门路。”韩长赋指出，还需要一方面鼓励农民工外出进城打工，另一方面进行乡村产业振兴，发展乡村产业，推进农村一二三产业融合。

三农问题专家、成都市社科院原副院长陈家泽对21世纪经济报道记者表示，可以通过村民自治，来缓解或者来平滑村民无地或者少地的矛盾。

“新增人口，可以在机动的耕地资源份额内，进行一部分土地权益分配。这并不是指一定要实际上分配土地，尤其是在发达地区、中心城市周边，很多集体土地已经形成了一种盈利模式，因此不一定需要把土地再打碎了分给新增的人口，而是让新增人口享有一定的利益分配权。”陈家泽说。

土地自愿流转得到确权保护

值得注意的是，确保土地承包关系长期稳定，与促进土地流转并行不悖。

《意见》提出，完善落实农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置政策体系。完善土地经营权流转市场，健全土地流转规范管理制度，探索更多放活土地经营权的有效途径。

韩长赋指出，“三权分置”的制度安排，实际上是顺应了城市化、工业化和农业现代化需要，因为农业现代化要使用机械，也需要适度规模经营，所以土地经营权需要流转起来。土地经营权本身也是生产要素，作为要素，它也应该更有效地配置。

数据显示，到2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体间进行流转。

但是，土地流转绝不可以强迫。近日，《焦点访谈》报道了贵州省修文县在没有和当地农民达成协议的情况下，强行推平了农民土地的事件。对此，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀在发布会上指出，农业农村部高度重视，立刻发函要求当地农业农村部门进行核查，并且已经派出调研组赴贵州开展现场调查。

“任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转，土地经营权的流转应该是农民自愿，任何组织和个人不能强迫农民流转，也不能阻碍农民的流转。”吴宏耀说。

陈家泽指出，有些地方基层政府，在认识上有偏差，认为土地流转有政治意义，或者对GDP增长有好处，因此有一些强迫性的要求。但是现在推动土地确权，在土地确权之后，强迫流转是不受法律保护的，任何机构或者地方政府，都不可以强迫农民来流转土地。我们需要加大宣传，让农民知道自己权益受到国家法律，尤其是受到承包法和物权法的保护。

党国英表示，有时地方政府将农民土地收归集体所有，然后分配给大的投资者进行经营，但是，在这个过程中，有一些小农户自己并不愿意，然后通过村委会、村干部来做工作，这个趋势多了之后，会引起一些不稳定因素，而且对农业经济发展并不是最优选择。其次，在交给大的投资者之后，有些投资者发现并不赚钱，就退出了，地租也不交。“《意见》的发布有纠偏的作用。”

那么，如何平衡农民的权益与土地更有效益经营之间的关系？

党国英认为，需要考虑为什么一些农民不愿意流转土地。“还是他们心里有顾虑。很多农民不理解政策，担心长期把土地租出去之后，未来土地就不是我的了。还有农民担心，将土地流转给别人，土地用途如果转变以后，比如搞旅游农业实现土地增值，但是自己无法分到增值的这部分收入。”

陈家泽表示，如果传统农业不能得到改造的话，无论怎么土地流转都没有意义，最终还是要从规模边际去寻找增长的源泉。有三个条件，首先是制度保障，其次是农民组织化水平的提升，再次是要解决资本的顺畅流动。“现代农业的投资水平很高，必须破解三农贷款难的问题。”