网易研究局NO.497
由网易研究局作为主办方之一的“中国经济报告——展望2019经济论坛”12月18日在北京钓鱼台国宾馆举行。
华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康从财税政策角度对2019年进行了展望，指出了需要继续深化改革的财税领域。
贾康认为，明年赤字率至少可以提到3%，在控制风险方面没有问题。他进一步指出，赤字率的3%也不是绝对不可逾越，如果明年是3%左右，后年、大后年有必要再适当提高一点也不是不可想象。
以下为部分演讲实录：
贾康：展望下一年财政政策，我想先从宏观大势说起，一开始我们就知道要牢固树立全局观，财政是服务于国民经济发展和社会发展全局的，是服务于最高决策层战略方针贯彻落实的。在服务全局的视野之下，跳出财政看财政首先要对于宏观经济大势有一个正确的理解和把握。最扼要地说，我的理解是当下中国宏观经济这个大的形势遇到了不确定的外部冲击，困扰了经济运行，但今年完成两会上所说的“6.5”左右这个引导性目标应该还是大概率。明年继续下行的过程中我认为我们努力的基本方向就是极其需要在不确定性中把握确定性的一面，确定性的一面就是我们可选择的、应该努力做好的事情。
第一，我非常拥护推进改革，扩大开放，这事关全局，是纪念改革开放40周年要特别明确加以重申的。具体的政策方针要坚定不移地贯彻中央最近特别强调的，必须支持多种所有制经济的共同发展，坚持“两个毫不动摇”。要通过坚定不移地改革开放来释放中国经济的潜力和活力，中国的发展还有相当可观的空间和纵深，中国的工业化、城镇化还有可观的高速增长期。
在扩大内需这个概念上有现实需要，扩大内需对应的首先是有效投资，中国的工业化伴随着城镇化所要求的有效投资从中心区域到农村区域其实俯拾皆是，这是我们所谓的回旋余地和潜力空间，世界最典型新兴经济体巨大市场潜力给我们把握确定性提供的客观基础。
当然，在扩大内需的投资和消费方面要形成有机联动，我不赞成把“扩大消费”放在前面单纯加以强调，可持续的消费一定是有效投资，有后劲的经济发展、潜力活力释放支撑出来的可持续消费的实现，落实到人民美好生活需要得到满足。
这里面特别要把握好的就是把短期的一些安排、短期应对外部冲击“六稳”的诉求和中长期实现和推进现代化这方面必须坚定不移掌握好的基本要领和长期目标结合好。
这是我对于宏观经济大势和相关的财政怎样服务全局的粗线条的理解。
按照这样一个宏观经济大势之下，我们在不确定性困扰中应对经济要出现的下行而服务全局、把握好我们确定性，争取中长期战略目标如愿实现，全面小康以后跨越中等收入陷阱，达到中央提的新的两步走，2035年前后基本实现社会主义现代化。按照这样的战略愿景，我们的奋斗目标，当下我觉得财政政策要更加积极是必然选择，在中央决策层面已经非常明确要求了，财政整个分配体系在政策特点上就是要更加积极，怎么理解它？下面我想谈一下自己对于积极财政政策服务全局的认识框架，分两个层面：
第一个层面，全面理解财政政策服务全局的积极含义要有三个维度，所谓财政政策更加积极显然是服务全局的积极：
1、财政政策怎样掌握总量方面的调控。
2、财政政策的不可替代性在于它有别于货币政策，应该在优化结构方面更多地从宏观层面发挥它应有的特定功能和作用。
3、中国要完成经济社会转轨，财政还必须动用公共资源去积极推进在改革深水区攻坚克难的改革，财政过去在支持改革方面已经形成了一个概念，我认为是正确的，就是不光要把钱花出去支持各种方方面面应该得到支持的经济活动，同时还得花钱买机制，无论是经济增长也好、区域发展也好，民生改进也好，这个钱怎么花的机制，一定要考虑，这就是把调控、把服务放在改革之中。
这三个维度缺一不可，它都应该纳入财政政策更加积极这个“积极”的含义中。
第二个层面，从下一个年度也可能延续到更长一点的时间段里面，“更加积极”从三个维度谈一下我认为应该掌握好的基本要领：
首先，在总量方面赤字率有必要进一步提高，现在官方说法今年赤字率是2.6%，当然这是安全区之内的状态，下一年度通盘考虑以后我觉得至少可以提到整数“3”这个关口，“3”的意义代表心理作用的特征。当年马约签定的时候，欧盟成员国约定的关口就是3%作为预警线，当然它并不是有人所说的所谓“国际公认的警戒线”，美国人不认、日本人也不认，这是欧盟成员国自己签马约的时候认的。后来实践中世界经济危机来了，希腊、葡萄牙等相对小的经济体守不住这条线，就是德国、法国也曾在一段时间里失守这个3%的控制线，但毕竟有一个防范风险的积极意义，如果中国在2019年提到3%，我觉得在控制风险方面没有问题。
赤字率的3%也不是绝对不可逾越，如果明年是3%左右，后年、大后年有必要再适当提高一点也不是不可想象，赤字率提高，按现在中国弥补赤字的机制，其中应有之义就是要适当扩大举债规模，公债中国已经有了规范框架，除了国债之外还有地方债，中央层面按照国债名义所举借的债务和地方层面按照地方一般债务和地方债、专项地方债合在一起的举债，它和GDP之比的这个指标叫做“公共部门负债率”，中国现在官方指标明显是在安全线之内的，40%偏下一点。当然，很多人关注的是在地方隐性负债这方面做怎样的判断，确实没有权威数据。
我个人粗线条的认识是要警惕地方隐性负债，但更关键是分析地方隐性负债在现在的发生机制，我不认为中国地方负债像有人所说的会形成多么大的系统性风险，但我们主要是从防范未然，特别是优化机制这方面高度关注，在新的运行条件下地方隐性债的问题。
弥补赤字率现在用得到的举债规模是隐性负债之外阳光化的国债和地方债，发行债按照预算法都是有章可循的，应该依法把国债和地方债的发行处理好，更多处理要在综合考虑之下，还本付息还要做年度之间的修匀，同时达到弥补赤字缺口的功能和作用。
除了赤字率和举债规模之外，还都有总量扩张的特征，要配合货币政策适当给经济更多加入流动性和扩张的刺激因素，在它的旁边应该强调减税。中国的减税首先是一个总量扩张的特征，符合经济学已经形成政策的基本经验，也是供给侧结构性改革里非用不可的政策手段，在减税的同时中国的特点就是要注意到，结合中国税制改革，中国怎样走向现代社会，要形成现代税制，（符合）这样一个改革方面的客观要求，从这个角度来看我们要特别注意不能简单照搬特朗普减税的套路，美国的税制结构是非常典型的直接税为主，中国恰恰相反，是间接税为主。我们的间接税最有影响的就是营改增之后的第一大税增值税，中国要把增值税的标准税率再往下降，三档税率要努力收缩成两档税率，这都是明后年要积极考虑的事情，另外企业所得税标准税率25%是不是可以适当降低？已经对中小企业说了，减半征收覆盖“十三五”，到2020年之后面对“十四五”是不是要延续对中小企业所得税的优惠，这都是需要一并考虑的，小微企业减半征收办法也是要更加优惠的，这是中国已经在做的事。
往下，企业所得税标准税率适当降低的同时也要考虑鼓励企业研发创新，它的所得税税基的加计扣除有没有可能再往上提，比如提到200%，这是中国从正税角度来说最主要的可做的减税的事情。
另外就得同时考虑间接税往下调整并不是税制改革的全部，中国还必须在减税旁边考虑到怎样贯彻中央所说的逐渐提高直接税比重，这是必须纳入系统工程通盘考虑的。
在总量扩张方面我们提到赤字率相连带的举债问题和减税的扩张作用，以及减税必然要带来的改革和结构化优化取向下的工作，旁边必然要联系到另外一些在扩张方面可以起作用的政策措施，在这个事情上可以提到支出，适当支出扩张是从赤字率提高带出来的支出安排的可能性，跟着就得把它落到结构优化的方案上。
所以从下一个年度第一个维度的总量扩张必然要引申到第二个维度的调整，财政的积极必须发挥它不可替代的优化结构的功能，有了赤字支撑出来的更带有规模特征的支出盘子，这个盘子怎样突出重点、统筹协调？一定要把整个财政支出的结构优化问题放到尽可能高水平的定制化解决方案上。
还有收入再分配，关系到结构优化问题，财政对于弱势群体的支持要用钱，财政的结构性减税后面跟着结构性优化要求，也必须处理好。收入再分配对接到前面我所说的直接税，直接税的制度建设就是要在筹集财政收入的同时更着重于促进社会和谐，通过收入再分配的机制发挥调控和遏制收入差距扩大的不可替代的作用，这在中国难度很大，我们现在直接税在整个收入里的比重是相当边缘化的。全社会其实都对于收入分配问题高度关注，但收入分配里怎样啃硬骨头，有一个依法税收法定条件之下的再分配收入调节机制，这是一个在中国任重道远的制度建设任务。
最典型的就是谈了多年现在迟迟不见加快立法的房地产税；个人所得税有一定进步了，今年有调整，但也留下了一些遗憾，个人所得税终于迈出了综合的步伐值得肯定，但遗憾在于只综合了四种劳动性收入，非劳动收入哪怕一分钱都没有涉及到这个方案里。非劳动收入当中也得区别对待，但至少不是直接投资的一些，比如金融资产的增值，本来应该积极考虑，适当和劳动收入合在一起实施综合，但出于种种制约条件，这次只把四种劳动收入做了综合。
四种劳动收入综合以后，可以预料，从明年年初开始，中国的一些专家群体税负会明显上升，而这些专家群体到了创新企业里，高新企业、特别追求创新的企业要留住自己高端人才的成本会明显提高。另外，所谓知识分子政策在按劳分配的情况下，对于高端劳动的回报，除了工薪以外，劳务、特许收入，还有知识分子多少年的成果往往体现在某一个时点上的成熟，一下子综合，边际性大大提高，实际上形成了对于劳动收入贡献的歧视。再往后，个人所得税当然要寻求机会，优化政策设计，另外在寻求下一轮时弥补遗憾。
另外的硬骨头就是看有没有可能，在人大任期五年之内（现在只剩四年）积极考虑启动房地产税的立法。这个立法在中国要走多长时间也不好预计，一定是一审二审三审充分理性的讨论，寻求最大公约数，按照过去的经验很可能要推到四审才能走完整个立法过程。在下一个年度开始，这是我们从收入再分配、从结构优化的方面不可回避的要往前前瞻的，对应从短期到中长期通盘配套改革的问题和整个再分配制度体系优化的问题。
第三个侧重点就是“花钱买机制”，怎么支持配套改革和重点改革。改革的重点、开放的重点要有财政的必要支持。举个例子，比如中国现在讲减轻企业负担，降低制度成本。减税，财政一定要做好，同时财政部门要跟其它别的部门积极磋商，正税降低的旁边税外的各种负担怎么降？看起来不是财政部门直接管的事儿，但财政部门一定要积极推动这件事情，比如“五险一金”，在国际比较来看，“五险一金”明显是非常高的一种制度成本。现在把基本养老缴费统一由税务机关管理，管理力度空前，可以更有把握地防止征收环节洒漏，已经不得已做了妥协：一个是不往前追溯，另外一个是负担不能提高。不往前追溯好操作，负担不能提高就难了，这是要赶快解决的问题，怎么往下降？我的说法，要趁势把基本养老的全社会统筹的制度确立下来。
一个蓄水池替代原来分散的至少好几十个蓄水池，它的互济功能会一下子上台阶，互济功能上来了，缴费标准就可以调下去，这是说到了十几年的改革，我们现在应该趁势解决这个问题。财政在减税同时减轻企业的税外负担，首先“五险一金”要有明确的态度推动其它部门一起改革。另外“拆香火”要结合着今年中央明确的大部制度改革，再加上扁平化（减少层级）的改革，减少行政成本，对于整个行政架构来个脱胎换骨式的改造，大部制、扁平化合在一起降低行政成本，减少审批权，自然而然就可以顺理成章地“拆香火”以后减少他们审批权衍生出来的收费权。
最后一点，PPP的创新前几年不遗余力地推进，这段时间看起来是要稳一稳，合乎规律，波浪式发展，前面的发展高潮过了以后稍微往下落一落，调整不是要叫停，不可能叫停，要通过规范发展以后支持它长期健康可持续发展，PPP恰恰是把我们前面三个维度全部结合在一起的：
1、它是扩张性的。把很多有效投资空间真正变成投资项目，公共工程、基础设施、产业园区乃至产业新城的建设和运营，而且一做可能二十年、三十年甚至五十年，这个扩大内需不光是在当下应对外部冲击，而且它为我们未来发展增长后劲有非常明显的结构优化的作用。
2、它是选择性的。一定要选择在整个棋盘里合适的位置放棋子，有阳光化的决策机制。当然我们还需要以种种要素配上去，让它的决策尽可能避免失误。
3、机制创新的特色非常明显，不光是融资模式的创新，同时是管理模式和治理模式的创新，把政府、企业和机构的优势合在一起，1+1+1大于3。同时它也必然推动我们的混改，在不争论的情况下把实事做起来，PPP是最好的切入点，这样的公司一定是标准现代企业制度，而且一定是股份制的，而且股份制里政府方面内在的要求恰恰是不想一股独大，它希望尽量少持股、少出钱，调动体外资金把事儿做出来，恰恰可以推动中国的混合所有制改革，而且它一定会对应人类命运共同体、“一带一路”，我们本土的PPP项目经验一定会在境外做PPP，这些都要纳入到积极财政政策的眼界，把它处理成优化的系统工程。
“中国经济报告”是由网易财经智库——网易研究局、巨丰财经、金砖智库CBGG和清泉研究院联合主办的经济论坛，邀请国内外知名经济学家、政要和企业家共聚北京，深入剖析中国时下热点财经问题，把脉中国经济发展过程中的焦点和难点，旨在通过专业深入的交流和智慧的碰撞，为解决中国经济问题提出切实有效的路径和方案。
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