新增建设用地指标拟与农转非人口挂钩

核心目的在于鼓励中小城镇承接农业转移人口

本报记者  李乐  北京报道

被本届政府视为经济持续发展稳定动力之一的新型城镇化，正在极大地改变着中国的土地管理制度。在农村经营性集体建设用地流转开展试点之后，事关地方政府经济发展的新增建设用地指标审批，或将在年内发生变化。 

国家发展改革委员会、国土资源部正在会同有关中央部委，研究将“城市吸纳农业人口落户数量与新增建设用地指标增加规模挂钩”的有关政策。届时，在耕地保护总体原则保持不变的前提下，绝大部分中小城市吸纳农业转移人口的数量，将与地方新增建设用地指标“正相关”。

尽管转变经济增长方式在中央、地方政府层面早已形成共识。但是，作为重要生产要素的土地，仍是地方政府发展经济基础所在。最高决策层希望藉此引导地方政府实现农业人口的转移，进而提升新型城镇化的水平与效率。

意在人口

前置条件

“现在还在研究，方向基本上定了，届时，新增建设用地的增加规模，又会多一个重要的前置条件。”7月21日，一位地方国土资源厅的官员向《中国经营报》记者表示，“新增建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩”（以下简称“农转非增减挂钩”）的政策，正在紧张研究当中。 

作为一项事关地方政府“最核心利益”的管理手段可能发生的调整，地方国土资源厅已经从不同渠道收悉此事。与此同时，发展改革系统、国土资源系统也都在本系统内，以非正式的方式，听取此项政策调整可能涉及利益各方的意见和建议。 

新增建设用地作为地方政府发展经济所需的核心生产要素，一直以来也是各种土地管理政策的着力点和抓手。因此，新增建设用地的前置条件颇多，除正常新增建设用地审批程序外，农村建设用地减少和节约利用、存量建设用地盘活情况等，都已经或正在成为新增建设用地审批的前置条件。 

中国目前实施最为严格的土地管理制度，由国土资源部通过指标管理的方式，逐级分解并审批新增建设用地指标，完成地方政府所需的新增建设用地审批。而每年的新增建设用地总量，由《土地利用总体规划（2004~2020）》设定的保有18亿亩耕地指标倒推设定。因此，新增建设用地审批一直十分严格。

“现在具体的技术操作方案还没有出来，但是，方向已经形成了共识，就是城市吸纳农业转移人口落户的数量，一定要与新增建设用地的增加规模挂钩，这一点，已经在国务院层面上，形成了共识。”一位接近国土资源部的权威人士称。

根据国务院的工作安排，这项工作由国土资源部、国家发展改革委员会等中央部委协同研究和推进，并适时提出方案。争取在2015年内，能够形成各方都能接受实施方案。

现在具体的技术操作方案还没有出来，但是，方向已经形成了共识，就是城市吸纳农业转移人口落户的数量，一定要与新增建设用地的增加规模挂钩，这一点，已经在国务院层面上，形成了共识。

尽管尚未有明确的技术实施方案，但“农转非人口增减挂钩”政策，已经在国务院层面进行了讨论，并得到了分管国务院领导以及更高层面的决策层人士的认可，与农村集体经营性建设用地入市流转试点等政策的初衷不同，该政策意在城乡人口流动和改革现有的户籍政策。

“ 农转非人口增减挂钩 政策，是通过国家发展改革委员会的渠道报到国务院的。在此过程中，国家发展改革委员会和国土资源部进行了很有效率的意见沟通和交流，在这个基础上， 农转非人口增减挂钩 政策的研究制定实施，被列入2015年工作重点。”前述是接近国土资源部的权威人士称。 

城乡户籍制度改革是新型城镇化发展过程中的重要组成部分。按照国家发展改革委员会的工作计划，2015年要争取落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。出台实施居住证管理办法，以居住证为载体提供相应基本公共服务等一系列工作。

“人口向中小城镇流动、集中，进而提高土地利用效率、劳动生产率，是目前决策层在新型城镇化政策推行过程中的核心思路。所以，作为与人口流动最为相关的户籍政策，就必须要有配套的改革措施，而 农转非人口增减挂钩 政策，就是希望通过土地这个闸门，督促、鼓励地方政府，抓紧落实户籍改革政策。”前述接近国土资源部的权威人士称。

记者了解到，除了“农转非人口增减挂钩”政策这一前置条件外，还将有多项围绕户籍制度改革的督促性政策和管理手段正在研究、酝酿当中，其核心目的即是在于促使地方政府放开中小城镇落户限制，引导非农转化人口向中小城镇聚集。

“作为与人口流动最为相关的户籍政策，就必须要有配套的改革措施，而 农转非人口增减挂钩 政策，就是希望通过土地这个闸门，督促、鼓励地方政府，抓紧落实户籍改革政策。”前述接近国土资源部的权威人士称。 

地方承压

正因如此，中央政府希望以“土地管理手段”为抓手，督促同时也是鼓励地方政府，尽快扩大农业转移人口在城市落户的数量。落得越多，可以得到更多的稀缺的建设用地指标，这无疑是对地方政府的一大鼓励。 

“这里面地方政府是一个非常微妙的角色，因为表面上看是户籍，但实际上不是放开不放开中小城镇落户限制这么简单。”一位参与国家发展改革委员会前期论证的专家告诉记者，城镇户籍背后，是附加社会保障条件带来的财政资金投入问题。

中国当前的户籍管理制度，已经不再是一项单纯的人口管理制度。因此，扩大农业转移人口在城市落户的数量，直接意味着社会福利投入的增加，而按照目前的财权与事权划分，这部分投入，主要由地方政府财政承担。

“实际上，这就是地方政府不愿意迅速扩大农业转移人口在城市落户规模的原因所在，尤其是中西部地区的基层地方政府，财政收入微薄，很多无力承担落户规模扩大后的社会福利保障投入。”前述专家称。

在此之前，北京市曾基本实施了“逢征必转”政策，即对于土地征收过程中的失地农民，统一将其农业户口身份转为城镇居民户籍身份，由政府财政出资，为其缴纳养老、失业、医疗保险。北京属于财政收入较高的城市，这一政策手段，得到各界的认可。 

他认为，也正因如此，中央政府希望以“土地管理手段”为抓手，督促同时也是鼓励地方政府，尽快扩大农业转移这无疑是对地方政府的一大鼓励。 

这一点，中央政府仍有另外考虑。记者了解到，国家发展改革委员会、财政部正在研究起草中央对地方转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的指导意见，其前期研究工作有望在2015年内初步完成。按照这一政策，中央财政对地方的转移支付，也将与农业转移人口市民化的数量和状况挂钩，从而再次起到督促和鼓励的效用。