本报记者 杜丽娟 北京报道
“经济面临下行压力。”国家统计局、国家发改委连续召开的发布会上都传递出同一个声音。5月8日公布的进出口数据显示，4月单月进出口总值下降10.9%，前4个月进出口总值同比下滑7.3%。
基础设施建设再度成为政策工具箱中重要的工具。国家发改委固定资产投资司副司长罗国三表示，今后将推出一批新的重大工程包。但一季度，固定资产投资同比名义增长13.5%，增速已连续8个月回落。如何解决重大工程的投资问题成为眼下的关键。
这一背景下，对于PPP（公私合作模式）的认识，财政部和发改委两个主推部门正在达成高度的一致。
5月5日，由发改委会同有关部门起草的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）公布，办法从保护社会资本合法权益、创新融资服务、强化政府投资支持等方面鼓励民间资本参与基础设施投资。
这和此前财政部出台的《财政承受能力论证指引》相呼应，都为民营资本进入特许经营提供政策保障。一直以来，在推广PPP上，发改委更多倾向于PPP立法，以所有制归属为国有还是民资来定义PPP；而财政部则认为特许经营应该从行业管理体制上，即是否为垄断行业进行定义，由于认知的不同，两部委此前出台的PPP文件均各有侧重。
《中国经营报》记者获悉，此次发改委出台的管理办法，原本是要以PPP立法的形式公布，但综合各部委的意见，最终以管理办法的形式出台。虽在法律约束性不及立法，但相较以前，此次办法对民资进入特许经营提供了各种保障：包括产业基金可做股本，以及银行提供长期贷款等内容都进行了明确。尤其《办法》第34条强调，行政区划的调整、政府的换届、部门调整和负责人的变更都不得影响特许经营协议的履行。
发改委和财政部两部门求同存异，对民资进入特许经营创造了更多的机会。
两部委求同存异
两部委推PPP“殊途同归”：政府不揽权，给民营资本足够的空间，同时为PPP的规范化运作提供制度保证。
基础设施投资各类资金来源占比
数据来源：Wind、华泰证券研究所
利用外资
国内贷款
国家预算内资金
自筹资金
其他资金
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
35%
34%
32%
31%
29%
30%
30%
26%
23%
20%
2.6%
2.1%
1.8%
1.4%
1.1%
0.7%
0.6%
0.7%
0.4%
0.5%
46%
48%
48%
49%
50%
48%
49%
53%
55%
58%
7%
7%
8%
8%
8%
9%
9%
8%
8%
8%
10%
10%
10%
11%
12%
13%
12%
12%
14%
13%
发改委此次出台的政策，从政策层面明确了民营企业从事公私合营特许经营的权力范畴。
民资特许经营破冰
“一直以来，发改委和财政部都力推PPP，虽各有侧重，但目的都是完善制度本身的建设，此次发改委出台的管理办法，更大程度从政策层面解决了民营企业的特许经营，说明当前更重要的问题在于如何调动民营企业参与PPP。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说。
《办法》第2条规定了民间投资重点领域的适用范围，并重点指出，中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动适用本办法。
发改委法规司司长李亢表示，无论是国内还是国外的企业，在基础设施、公用事业建设方面建设的招投标都一视同仁，任何单位或个人不得干涉特许经营者合法的经营活动，特许经营者有获得补偿权和优先续约权。
这被认为是民营资本在特许经营上留出了一个政策通道。
不仅如此，李亢还表示，进入特许经营的企业，也不新增任何针对市场主体的行政审批程序或者审批环节，并且行政区划调整、负责人变更都不能作为特许经营协议补充修改、调整或者废除的理由和依据。
“这些政策都为民间资本提供了保障，不仅仅是准入制度的统一化，还有了资金和行业的准入门槛。”金永祥表示。
在他看来，此次发改委公布的《办法》中明确指出“鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金”。产业基金的最大优势在于形式灵活，可调动的社会资本力量庞大，滚动投资的方式有利于减少期限错配问题。
而这也被看做是激活民间资本进入特许经营的一个主要手段。
中诚信国际信用评级有限责任公司（以下简称中诚信）的一份报告也指出，由于社会资本或金融机构只是以基金的形式参与股权投资方，享有优先权益保障，不需要涉及与政府的前期谈判和后期运营，相较直接参与PPP项目，风险和不确定性大大减少。产业基金不必特定投向某一个PPP项目，可以以城市发展基金的形式牵头整个城市的基础设施建设，近期各省相继推出的城镇化基金就是对这一模式的具体运用。
中诚信国际高级分析师张婷婷认为，以地方政府的信用拉动社保、险资等投资期限较长同时对收益回报要求不高的社会资本，能够不断丰富产业基金的资本来源和股权构成，改善和优化地方融资项目的治理结构。
基础设施建设中，项目自筹资金的占比在不断提升。在政府财政主要收入增速走低的背景下，从制度上保证PPP模式的施行，就显得必要和迫切。
数据来源：Wind、华泰证券研究所
全国政府性基金收入和
国有土地使用权出让收入累计同比增速
60
50
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
2012年6月
2015年2月
全国政府性基金收入
国有土地使用权出让收入
虽然尚未立法，但发改委致力于推进PPP工作并未停止。
李亢表示，接下来发改委将积极会同有关部门，按照全国人大和国务院立法规划计划的部署，总结经验，梳理问题，推动基础设施和公用事业特许经营国家立法进程。
这种观点似乎可以从发改委出台的一系列PPP文件中得到印证。
按照国务院要求，2014年下半年开始，发改委积极地推广PPP模式，并在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》文件中，用单独部分对建立健全PPP模式推进机制提出了明确的要求。该文件首次以国务院文件的名义，对推行PPP模式进行系统性阐释。
作为公共服务和基础设施新增项目的审批权和主管权的拥有部门，发改委具有义不容辞的任务，不过随着项目的推广，这引起了同样关注PPP进展的财政部的关注。
相较于发改委下半年才开始推广PPP，财政部似乎更早一步，自2014年5月财政部PPP工作领导小组成立以来，财政部一直不断地颁布为PPP“立规矩”的政策。
2014年12月4日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，从项目识别、准备、采购、执行和项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。
同一天，国家发改委通过官网公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。
2015年1月20日，国家发改委公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。同一天财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布《PPP项目合同指南》。
一边是有着“小国务院”称号，一边掌管着政府“钱袋子”，两个实权部门在PPP领域前赴后继的出台文件，足见PPP发展已经进入了非常重要阶段。
不过，由于各自职能不同，PPP从业者仍然遇到了一些难题。
山东某地方财税系统人士表示，上述部委的各自发力也构成了直接的法规冲突，对于地方政府来说，在PPP项目申报时候也遇到了一些难题。
该人士举例说，此前该地在申请地铁项目，但是由于发改委和财政部各自对PPP的界定标准不同，如果申请成为财政部认可的PPP项目，得遵从财政部的规定适用于政府采购法，但同时，它又不能回避和违背发改委的现行法规，即按照特许经营管理条例（或办法）进行招标。
这种冲突在多数研究人员看来，在PPP法规没有完善之前，似乎不可避免。“过去发改委主导的特许经营项目中，其管理职能主要体现于划定边界条件，进行项目审批，立项后进行招投标。但是现在财政部也在力推PPP，更注重行业体制建设，两者的划分标准不同，但是从整体上说，只要政府不揽权，给民营资本足够的空间，PPP市场空间会很大。”一位PPP研究人员这样评价。
金永祥则认为，此次由发改委主导发布的《办法》，与前期财政部发布的《财政承受能力指引》互为呼应，为PPP的规范化运作提供了制度保证。
总体来看，目前中央对于PPP模式的大力支持，相关的法律法规、操作指南、咨询建议也在逐步完善过程中，对从事PPP项目的企业来说，期待有牵头部门来统筹各项工作。“相较于去年，发改委和财政部两者各自为政的PPP格局，今年两部门已经在认识上有了很多的认同感，对政府来说，打好组合拳使不同部门发布的政策形成合力，促进政府部门之间的协同合作，才是快速推进PPP模式发展的关键。”
本文来源：中国经营报
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王晓易_NE0011
