楼继伟：地方债风险可控但监控不可放松

近日，在博鳌亚洲论坛的“市政债：化解地方政府债务风险的最优选择”论坛上，财政部部长楼继伟表示，新预算法将发债的责任交给了省级财政部门，因此省级政府必须管起下面所有的债务。另外，中国政府手里的资产太多，有处置手段。而且中央政府会通过负债率、偿债率、负债增长率等一套指标对地方政府债务进行检测，提出警示。“我们认为不必走到破产就能把这些问题解决。”

楼继伟对地方债持乐观态度，原因很简单，中国地方政府拥有雄厚资产，尚不到资不抵债的地步，如果地方债确有偿还危机，雄厚的资产足以应付如此局面。

改革开放，允许一部分人先富起来，允许个体私营经济发展，民间财富才开始逐步积累。当然，这期间一部分贪官污吏损公肥私积累了巨额财富，一些国有企业的负责人，侵吞国有资产，化公为私，也积累了巨额财富，还有一些人通过与国有财产的管理者里外勾结，鲸吞了不少国有资产。这造成国有资产的大量流失。虽然如此，但目前国家仍然拥有毋庸置疑的巨额财富，财政部的数据说，2013年全国国企资产总额104.1万亿元，相当于两三年国内生产总值的规模。加上土地矿产森林等自然资源以及公路铁路等等基础设施，国有资产可以说是一个近乎天文般的数字。

中国巨额国有资产，是全世界任何一个国家所不能比拟的。法国经济学家托马斯·皮克迪在《21世纪资本论》中就分析过历史上各国公共资产和私人资产的变化消长，认为目前欧洲发达国家的政府所管理和支配的公共资产，实际上可能仅仅多于其负债。比如德国在1950年时公共资产相当于一年的国民收入，而今天，德国的公共资产仅占一年国民收入的几个百分点。这是各发达国家目前普遍的状况，用中国的古话话说就是藏富于民。《21世纪资本论》也涉及到苏联和东欧的公共资产，认为苏联垮台前，政府管理的公共资产约为3~4年的国民收入，而私人资产还不到一年的国民收入。该书并未收有中国的统计，但大概与苏联的情况相差不会太多，因为都是社会主义国家，都是国家管控资源。

国有资产，从名义上说，其所有权属于国家，而国家是由这个国家的每一个公民组成的，所以，国有资产也属于全体国民。不过，具体来说，政府代表国家行使对国有资产的管理权，所谓国有资产，大致也可以说是政府资产。这些国有资产，除了中央政府直接管理的一部分之外，很多也是由各级地方政府管理和支配的，如果地方政府陷入债务危机之中，有如此雄厚的资产，就不会形成资不抵债的危局，让政府破产。

据悉，为了防范地方债务风险，财政部出台相关应急处置机制，要求地方政府在出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。从这个应急处置机制的规定看，地方政府如果遇到偿债困难的情况时，首先应该控制项目规模，其次是压缩公共经费，最后才是使用处置资产的方式。这就是说，虽然地方各级政府拥有雄厚的公共资产，但遇到债务偿付困难的情况时，通过处置资产偿债的办法，并不是优先选择。

虽然地方债务现在还在可控阶段，通过处置地方公共资产应对债务，尚非当务之急，但是，如果无节制地发债，债务膨胀，则处置公共资产还账是必然的选项。问题是，目前，各级地方的存量资产，实际上仍然是一笔糊涂账。说这是糊涂账，首先是因为，各地政府甚至不清楚自己到底管控着哪些公共资产。这些公共资产被不同部门、不同主体分割管理受益，画地为牢，政府资产管理部门实际上不知道底数；其次，这些资产一直没有经过评估，如果变现，它值多少钱，也没有人能够说得清。嚷嚷多年的地方政府应该编制资产负债表，到现在没有一个地方能够完整地编制出来。在这种情况下，如果某地真的还不清欠债，要卖一部分资产还债，但连这些资产的价值都弄不清楚，还怎么具体操作？价值不清，只能给寻租腐败化公为私提供便利条件。

各级政府掌握和管控巨额公共资产，对于各级政府来说，可能形成一种无度借债的底气：大不了卖掉一部分资产就可以偿债。目前预算法规定省级政府可以有条件地发债并且监督下级政府的债务，对地方举债开了口子，这就是所谓的“修明渠堵暗道”。明渠是开始修理了，但暗道不一定能够立即堵上。可以想见，以各种手段规避监管而变相举债的行为，并不会完全消失。 所以，对于地方政府的发债行为的监控，不可放松。如果放松监控，任由地方无度发债，则无论拥有金山银山，都会坐吃山空。

总之，虽然地方政府有雄厚资产垫底，但是对于地方政府的举债行为，仍然要勒紧缰绳。从财政部，到地方人大，到地方公众，都应该盯紧地方举债行为和债务风险。