PPP热的冷思考

任新建

PPP模式，英文全称Public Private Partnership，国外称之为公私合作或公私合营，中国规范说法是政府和社会资本合作，这个曾一度沉寂的事物，因最近国务院、财政部、国家发改委连续发布一系列通知、意见、办法、指南等政策文件力推，而重新变得大热起来。一个佐证就是，笔者最近在网上书店想购几本PPP的书，竟然全部脱销。于是，只好通过看朋友的微信订阅号“PPP知乎”来补充知识，顺便也给他做下植入广告。

PPP如此之热，和政府加快财政体制改革不无关系。原有的地方政府通过融资平台搞建设的运作模式，走到了尽头。规范化的政府举债模式代替了风险敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。可以说，PPP可能成为加快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键一招。但要顺利打开PPP这个结构复杂的罐头，并不是件容易的事。我们不仅需要真正弄清PPP背后隐含的运作理念、运作机制、运作规则，还要推动政府融资模式、融资渠道、运营流程等作出重大调整甚至根本变革。

首先，对PPP要有恰当认识。

一是不能把PPP当成包治百病的良药。PPP模式如此众多，有专家统计，目前PPP模式中字母组合可以排出二十多种。理论上讲，PPP模式可以适用于绝大多数公益性事业投资，如市政交通设施、港口、码头、水务、能源、公共交通、医院、养老院、垃圾处理等等。但这并不意味着PPP可以适用于所有社会服务领域，更不能把PPP当成包治百病的良药。事实上，由于PPP模式多样，前端设计难度大，需要协调的部门多，操作起来复杂，导致实际推行并非那么容易。从国内外实践看，也有不少国家PPP项目运营失败的案例，如英法海峡隧道、墨西哥收费公路工程及菲律宾电力供应等项目，都因各种原因而最终失败。这些原因包括方案设计不完善、风险分担机制不合理、实际运作达不到预期、供求关系出现重大变化、排他性条件丧失等。从我国地方政府看，有必要弄清哪些公益性事业项目适用PPP模式，适用PPP中的哪种，从哪些项目入手比较容易，必要时可以列个清单，作为政府操作的依据，也可以作为鼓励社会资本进入的依据。

二是不能把PPP当做政府融资的主要甚至唯一渠道。PPP的重要意义自不必多讲，如提高政府投资效率、改善负债结构、提高公共服务质量、发展混合所有制等，可以罗列一大堆好处。但PPP是否可以作为未来政府基础设施融资的主要手段？事实上，即使在PPP做得最好的加拿大、英国等国家，这种模式也始终不是基础设施融资的主要手段，而是作为补充手段存在。2011年，英国公共部门基础设施投资中PPP占比仅为15%，德国、意大利、西班牙、挪威等欧洲国家在3%~5%，奥地利、匈牙利、瑞典、瑞士等国甚至为零。在西方国家，发行市政债券等同样也是公益性项目融资的重要渠道。在我国，地方政府的财力来源更是多种多样，如土地出让收入、地方政府债券、国资证券化或转让盘活等。对于某些纯公益性项目，实行代建制也可以看做是一种融资渠道。

三是不能把PPP当做政府推卸责任的手段。成功的PPP项目运作，离不开政府和社会资本的长期良好合作，包括责任分担、收益分享、风险分摊等。政府不能把PPP项目的责任完全推给企业，也不能因推行PPP而推卸掉提供公共服务的责任，更不能逃避对于项目的财政支付或补贴责任，反而要增强对于项目和服务质量的监管责任，加强契约、法制、信用、公平建设，不断提高公共服务水平。

四是不能把PPP当做另一种形式的利益输送。原来政府通过投融资平台进行融资，是以政府信用做背书。不少融资平台的投资资金来自政府建设财力一块，部分运营亏损由政府财政每年补贴，形成和政府的利益关联。PPP模式将推动投融资平台和政府彻底脱钩，成为完全市场化运营、自负盈亏的主体，政府不再以自身信用为其背书。政府将主要通过公开市场招标或竞争性谈判等形式，选择合适的社会资本参与PPP项目建设运营，不能再通过指定建设运营主体的方式来实施PPP，更不能搞暗箱操作。

其次，要推动政府加快变革。

一要加快转变政府融资理念。PPP不仅是一种融资手段，更重要的是一种理念和思路的转变。通过推行PPP模式，地方政府管理理念要加快创新，进一步厘清政府和市场、政府和企业的关系，将政府工作重心从具体的项目运作，转到强调规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境营造等方面上来。要加强契约精神的培育，在推行PPP中按照契约精神、制度规则办事，改变过去主要靠领导批示、红头文件推动工作的做法，加强政府自身信用建设，明确双方权利义务，给市场主体稳定预期，给企业合理的、明确的、稳定的利润空间。

二要加快转变政府投资机制。PPP模式下，原有的地方政府投资审批流程亟待调整。政府从经济发展和社会民生出发形成重大项目建设清单，然后委托第三方对项目进行可研分析，并提出融资方案建议，适用于PPP模式融资的，通过公开公平规范的市场化招标、谈判，选择合适的供应商，并签订PPP协议。政府不再直接把资金拨给企业，而是通过和社会主体签订市场化契约，按约定付费。政府的财政资金运作方式更加规范透明，财力一次性支出压力变小，规范的长期付费机制将逐步形成。

三要加快转变政府监管机制。PPP的成功运作离不开良好的监管机制。政府要从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者和PPP项目的监管者。因此，新的监管机制需要抓紧建立起来。包括通过项目准入监管来拟定高质量的方案、选择合格的供应商，通过项目运营监管来确保PPP项目的顺利实施，确保双方按契约办事，提高项目的运作效率。特别要提出的是，要加强对公权力的制约，坚决防止因PPP项目运作得好就眼红、擅改规则和政策的做法。

四要加快转变风险管理机制。PPP项目的风险包括政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等。PPP风险应当根据各自能力进行分摊，如项目的建设、运营风险可由社会主体承担，法律、政策调整风险由政府承担，不可抗力风险由双方共同承担，或者通过第三方保险机制来承担。政府也可通过有效的政策设计帮助社会主体分散风险，但要尽量保证政策的市场公平性，防止企业利用政策谋取不正当利益。

（作者系上海市发展改革研究院金融研究所所长、博士）